Para citar este texto se sugiere: Díaz Domínguez, A. y Garza Olvera, M. D. (2023). La sentencia SUP-JE-275/2022. Del clientelismo programático al clientelismo electoral. En Justicia Electoral en Movimiento. IIJ-UNAM-TEPJF-EJE.

El presente texto es parte de un proyecto académico de colaboración entre el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y la Escuela Judicial Electoral.

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Alejandro Díaz Domínguez

Martha Denise Garza Olvera

Sumario: I. Introducción; II. ¿Por qué en juicio electoral?; III. Origen de la controversia y cadena impugnativa; IV. ¿Cuál era el criterio anterior y en qué consiste el cambio?; V. ¿Por qué es relevante esta sentencia?; VI. Fuentes consultadas.

1. Introducción

La propaganda que utilizan los actores políticos para lograr la cercanía con los votantes tiene un papel clave en el proceso electoral, pues a través de ella dan a conocer sus propuestas y presentan las candidaturas que proponen. La propaganda analizada en el SUP-JE-275/2022 se presentó en forma de tarjeta desprendible, en la cual se prevé un espacio para llevar a cabo el levantamiento de datos y se promete un pago a los votantes si el candidato resulta ganador.

Sobre esta temática, la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) venía sosteniendo un criterio con base en diversas sentencias, para resolver las controversias relacionadas con este tipo de asuntos, donde se buscaba verificar la existencia de un posible padrón de beneficiarios o medidas que mostraran un posible vínculo entre el voto y el pago. Después de una “una nueva reflexión que conduce a un cambio de criterio” (SUP-JE-275/2022, 1), la Sala Superior consideró que “el talón desprendible de la tarjeta que señala la frase ‘Desprende esta tarjeta y guárdala’” (SUP-JE-275/2022, 1), sí generó los elementos suficientes, tanto de expectativa como de pago futuro, para considerar tales acciones como compra de voto.

En los más diversos contextos, para promover la participación electoral en favor de una opción política, las maquinarias partidistas buscan otorgar bienes privados a la ciudadanía a cambio de votar por un partido, con independencia de sus preferencias ideológicas (Stokes 2007, Nitcher 2014). Esta relación asimétrica se establece de manera individual, aunque puede variar en su horizonte.

En la literatura de Ciencia Política, se reconocen dos grandes grupos de acciones para lo que en la materia electoral se conoce como compra de voto. Un primer grupo es el clientelismo electoral, definido como una entrega de bienes privados, mientras que el segundo es de carácter programático, donde se promete entregar un bien u obra pública pasada la elección (Hernández 2018, 180).

Esta distinción sirve de base teórica para diferenciar al clientelismo electoral, generalmente de corto plazo, del relacional, que busca establecer relaciones de mediano y largo aliento y no engloba partidos, sino generalmente se trata de liderazgos personalizados y el fortalecimiento de relaciones más allá de las elecciones.

Una distinción central entre los tipos de clientelismo es la entrega (clientelismo electoral) de la promesa de entrega (clientelismo programático). Este es el marco de referencia que sirve para la discusión jurídica de fondo, es decir, la forma en la cual se actualiza la promesa puede derivar en una entrega y, por ende, transitarse del clientelismo programático al electoral. Dicho tránsito implica que las maquinarias partidistas puedan monitorear fácilmente a la población y con ello, las personas podrían sentirse obligadas a optar por la organización política que ofreció y entregó la dádiva (Hernández 2018; Larreguy et al 2016).

La prevalencia del clientelismo electoral en Nuevo León es relevante, puesto que desde 2018 un cuarto de las personas entrevistadas conocía a alguien que había recibido despensa, obra pública o dinero, mientras que el 14 por ciento conocía a alguien que había recibido tarjeta. Al preguntar si la propia persona había recibido despensa, obra pública o dinero el porcentaje fue del 10, mientras que en el caso de la tarjeta fue del 5 por ciento (Hernández 2018, 185).

La relevancia política de estas estrategias radica en el perfil buscado por las maquinarias partidistas, mientras que la relevancia jurídica radica en la tutela de derechos aplicados de manera exactamente igual para cada persona. En el Nuevo León de 2018, el 13.7 por ciento que reportó haber recibido personalmente una tarjeta prepagada y el 26.6 por ciento de quienes reportaron haber visto a alguien recibirla, percibían ingresos inferiores a los 7 mil pesos mensuales (Hernández 2018, 185). Asimismo, en el Nuevo León de 2021, las personas con menores niveles de educación resultaron ser las más contactadas para el ofrecimiento de dádivas partidistas (González 2022, 291). En síntesis, se trataría entonces de tutelar los derechos político-electorales de las personas con menores accesos a recursos, fueran monetarios o educativos.

En cada proceso electoral somos testigos de cómo los partidos políticos buscan estirar las normas, a fin de encontrarse en el límite de la ley y obtener alguna ventaja, empleando para ello formas cada vez más creativas. Con el creciente incremento de estas prácticas, en las cuales se efectúa la recopilación de información personal del electorado a quien se le realiza la promesa de algún beneficio y se le entrega propaganda, por ejemplo, en forma de tarjetas, surge la necesidad de cuestionarnos si este tipo de propaganda realmente influye o no en el electorado.

En la sentencia SUP-JE-275/2022, la Sala Superior reflexionó sobre la forma en que venía resolviendo estos asuntos. Al considerar que estas prácticas sí podrían estar condicionando la libertad del sufragio, la Sala decidió cambiar su criterio.

Dicho cambio dio inicio con la denuncia presentada en contra de Adrián de la Garza, candidato a la gubernatura por la coalición conformada por el Partido Revolucionario Institucional (PRI) y el Partido de la Revolución Democrática (PRD), por parte de MORENA y Samuel García, candidato a la gubernatura por Movimiento Ciudadano (MC). La denuncia consistía en haber realizado prácticas que, a consideración de los quejosos, coaccionaban el voto mediante el uso de propaganda consistente en tarjetas en las que prometía un pago, así como también solicitaba diversos datos con la finalidad de integrar un padrón, además del posible uso indebido de recursos públicos.

En la sentencia SUP-JE-275/2022 se analiza el criterio con el cual venía resolviendo la Sala Superior, que consistía en considerar que la propaganda con las características mencionadas no estaba prohibida porque por sí misma no generaba la idea de presunción de presión en el electorado, siempre que no se demostrara la entrega de algún beneficio. En otras palabras, se asumía un clientelismo programático (promesa) y no electoral (entrega).

En esa interpretación no existía prohibición sobre la existencia de espacios para asentar los datos personales de quienes se les entregaba propaganda, pues esto por sí mismo no demostraba presión en el voto. Para que esta prohibición se actualizara, según el criterio previo, se tenía que demostrar que los datos habían sido solicitados con el fin de crear un padrón para la entrega de dádivas, o bien, se tenía que demostrar algún indicio que sugiriera la entrega de ese beneficio.

En una nueva reflexión, la Sala Superior consideró, al analizar la propaganda denunciada, que ésta sí generó, por sí misma, una expectativa real hacia los electores y tuvo un efecto de presión en sus preferencias electorales.

Así, con el fin de evitar las malas prácticas que coaccionan la libertad de los votantes, la Sala Superior estimó necesario cambiar su criterio. Para ello, el TEPJF determinó que se acreditará la ilegalidad en la propaganda en los casos que se compruebe que el diseño de ésta tiene características que permiten generar una expectativa consistente en recibir los beneficios ofrecidos en ella. Este cambio parece ir en consonancia con lo observado en la realidad nuevoleonesa para 2021: el 8.5 por ciento reportó que se les ofreció personalmente una tarjeta, mientras que el 18.2 reportó que esto ocurrió a un conocido (González 2022, 283).

La Sala consideró que este tipo de acciones sí influye en la preferencia de los votantes y puede coaccionar el voto, así como el alza en el uso de propaganda con características similares por parte de la mayoría (o de todos) los partidos políticos. Aunque en 2021 el 83 por ciento de la ciudadanía nuevoleonesa reportó que las dádivas no afectaron su decisión de voto, un 11 por ciento reportó que sí (González 2022), por lo que resulta relevante estudiar el tránsito jurídico entre considerar a las tarjetas prepagadas como clientelismo programático a clientelismo electoral.

El capítulo continúa con un análisis aplicado del marco normativo, así como la forma en la que se desarrolló la cadena impugnativa que dio origen al juicio en estudio. Se realizará una comparación con el criterio anterior sostenido por la Sala Superior en asuntos similares, para concluir destacando la importancia de esta resolución en el problema que genera el clientelismo electoral en México.

2. ¿Por qué un juicio electoral?

En materia electoral existe un sistema de medios de impugnación que se encuentra regulado en la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral (LGSMIME, también conocida como Ley de Medios). En ella podemos encontrar los diversos tipos de medios de impugnación que son tramitados ante el TEPJF, así como los requisitos a cubrirse con el fin de identificar cual es el procedimiento aplicable a cada caso.

De ahí surge un catálogo, del cual se pueden identificar al menos siete medios de impugnación, como el juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano (JDC), el juicio de revisión constitucional electoral (JRC), el recurso de apelación (RAP), el juicio de inconformidad (JIN), el juicio para dirimir los conflictos o diferencias laborales entre el Instituto Nacional Electoral y sus servidores (JLI), el recurso de revisión (RRV) —modalidad antecedida por el entonces recurso de revocación de la ley electoral de 1977— y el de reconsideración (REC). Pero como se puede advertir, en el caso de estudio se trató de otro medio: un juicio electoral (JE).

Si bien este juicio no se encuentra regulado en la Ley de Medios, su uso sí es de práctica común. El JE se encuentra previsto en los Lineamientos generales para la identificación e integración de expedientes del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. En dichos Lineamientos se dispone que el juicio electoral fue creado con el fin de no dejar en estado de indefensión a los gobernados, cuando un acto o resolución en materia electoral no admita ser controvertido a través de un medio de impugnación previsto en la Ley. Por ello, se considera que se trata de un medio de impugnación cuyo propósito es garantizar el acceso a la tutela judicial efectiva (CPEUM, artículo 41, párrafo 3, base IV, fracción X; LOPJF, artículo 166, fracción X y 169, fracción XVIII; LGSMIME, artículo 4)[1].

Las reglas que rigen al juicio electoral son las mismas que rigen a los demás medios de impugnación en lo general, por lo que es común ver que a través de este medio se impugnen resoluciones que atañen a procedimientos sancionadores, como ocurrió en la sentencia SUP-JE-275/2022[2].

1. ¿Por qué no intervino la Sala Regional?

Otro tema destacable es el relacionado con la competencia del medio de impugnación, esto es, a qué Sala le correspondería conocer el tema y emitir la resolución. Conforme lo dispone la Constitución, el TEPJF será, con excepción de lo dispuesto en la fracción II de su artículo 105, la máxima autoridad jurisdiccional y el órgano especializado en materia electoral del Poder Judicial de la Federación (CPEUM, artículo 99).

Para presentar un medio de impugnación ante el TEPJF es preciso haber agotado todas las instancias previas, de acuerdo con el principio de definitividad, esto es, cerrar completamente la etapa previa para dar paso a la siguiente. Así, dependiendo del tipo de asunto, el medio de impugnación electoral federal puede ser interpuesto ante una Sala Regional, para que realice el estudio y emita una resolución, misma que puede ser impugnada ante la propia Sala Superior. La competencia de las salas del TEPJF se determina en función del tipo de acto reclamado, del órgano responsable, de la elección en la que incida la controversia y su ámbito territorial.

La Sala Superior es competente para conocer y resolver los medios de impugnación vinculados con la elección de la presidencia de la República, diputaciones federales y senadurías por el principio de representación proporcional, gubernaturas o la Jefatura de Gobierno de la Ciudad de México (LGSMIME, artículo 44, párrafo 1, inciso a); LOPJF, artículo 169, fracción I, incisos d y e).

Por otro lado, las Salas Regionales tienen competencia para conocer y resolver los medios de impugnación vinculados con las elecciones de diputaciones y senadurías por el principio de mayoría relativa; las elecciones de autoridades municipales, de diputaciones locales, así como de la Asamblea Legislativa de la Ciudad de México y titulares de sus órganos político-administrativos en las demarcaciones, así como de otras autoridades de la demarcación territorial (LOPJF, artículo 176, fracciones III y IV).

Debe destacarse que el juicio electoral en estudio fue conocido de forma inicial por la Sala Superior, sin que fuera presentado previamente ante una Sala Regional. Esto pudo ocurrir debido a que, como se expuso, la competencia de las Salas se determina en función del tipo de acto reclamado, órgano responsable, elección en la que incide la controversia y el territorio. Entre los aspectos a considerar se encuentra el tipo de procedimiento que originó la impugnación, qué autoridad desahogó el procedimiento y cuál autoridad dictó la resolución; qué conductas fueron denunciadas, qué calidad tienen los sujetos denunciados y las presuntas víctimas y qué plantea la parte actora o recurrente como cuestión central del asunto[3].

Con estas valoraciones, la autoridad jurisdiccional determinó que la Sala competente para resolverlo era la propia Sala Superior, al ser este juicio relativo a la denuncia de presuntas infracciones que pudieran incidir en la elección de una gubernatura, como en el caso del proceso electoral de Nuevo León, a la usanza quizá de los JRC resueltos durante la segunda parte de los años noventa e inicios de los años dos mil. Incluso podría suponerse que resolver el caso desde la Sala Superior podría ayudar a generar un precedente de importancia.[4]

2. ¿Cuál fue el fondo del asunto?

Respecto a la normativa relacionada con el fondo, la CPEUM reconoce el derecho de las personas a realizar propaganda política o electoral. En materia de tratados, conforme al Pacto Internacional y la Convención Americana de Derechos Humanos, toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y de expresión. Se reconoce, también, el mismo derecho que comprende la libertad de difundir información e ideas oralmente, por escrito, en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección (PIDPC, artículo 19, párrafo 2; CADH, artículo 13, párrafo 1).

Por su parte, la legislación electoral de Nuevo León establece que se debe entender por propaganda electoral el conjunto de escritos, publicaciones, imágenes, grabaciones, proyecciones y expresiones que durante la campaña electoral producen y difunden por cualquier medio los partidos políticos, las coaliciones, los candidatos registrados y sus simpatizantes, con el propósito de presentar ante los ciudadanos las candidaturas registradas (LEENL, artículo 159).

La ley dispone que la entrega de cualquier tipo de material que contenga propaganda política o electoral de partidos, coaliciones o candidatos, en el que se oferte o entregue algún beneficio directo, indirecto, mediato o inmediato, en especie o efectivo, a través de cualquier sistema que implique la entrega de un bien o servicio, ya sea por sí o por interpósita persona está estrictamente prohibida a los partidos, candidatos, sus equipos de campaña o cualquier persona. Dichas conductas serán sancionadas de conformidad con la Ley General de la materia y la legislación estatal y se considerará como indicio de presión al elector para obtener su voto.

3. Origen de la controversia y cadena impugnativa

Se han dictado múltiples resoluciones relacionadas con este caso, siendo cuatro resoluciones locales (la última, emitida en cumplimiento a lo determinado en la sentencia SUP-JE-275/2022) y tres federales. La controversia deriva de la denuncia interpuesta por MORENA por la presunta contravención a las reglas de propaganda electoral, consistente en folletos con tarjetas, para lo cual se realizó una recaudación de datos de personas que asistieron a los eventos de campaña. Para la parte denunciante, ello implicaría generar registros o padrones de posibles beneficiarios, fomentando con ello la creación de una red clientelar, al realizarse una promesa de entregar un pago, como parte de la propaganda electoral, así como el uso indebido del financiamiento que reciben los partidos políticos.

Posteriormente, Samuel García (MC) también denunció a Adrián de la Garza (PRI-PRD), al señalar que la propaganda consistente en tarjetas con promesa de pago no resultaba válida, porque no se confeccionó con material textil. Adicionalmente, se alegó que, si se tomaba en cuenta que el candidato denunciado había fungido meses atrás como alcalde de Monterrey, también se pudo generar inequidad en la contienda, por un presunto uso indebido de recursos públicos con motivo de la entrega de la propaganda denunciada.

El Tribunal Electoral de Nuevo León resolvió que las infracciones denunciadas eran inexistentes, porque a su consideración, no se acreditó que la distribución de la propaganda en formato de tarjetas implicara un mecanismo de presión al electorado o de recopilación de datos. De esta forma no se conformaría un padrón con fines clientelares (y con ello se desdibujaría el vínculo entre promesa y entrega). La autoridad jurisdiccional local también consideró que la propaganda denunciada era de naturaleza impresa, desestimando el planteamiento relativo a que no fuera de naturaleza textil. Finalmente resolvió que no se demostró el uso indebido de recursos públicos, porque el denunciado se separó del cargo de alcalde de forma previa al periodo de campaña, momento durante el cual se entregaron las tarjetas.

Inconforme con dicha sentencia, MORENA acudió a la instancia federal para impugnar tal decisión mediante un juicio de revisión constitucional (JRC). En este punto, la autoridad jurisdiccional federal realizó un cambio en la vía, al derivarlo como un juicio electoral, juzgando que éste sería el procedimiento idóneo para resolver la controversia (SUP-JE-254/2021).

La Sala Superior revocó la sentencia y ordenó la reposición del procedimiento para que la autoridad administrativa electoral realizara las diligencias necesarias, agotara la investigación y adquiriera mayores elementos que le permitieran pronunciarse de forma exhaustiva respecto de las infracciones denunciadas. En una segunda resolución, el Tribunal Electoral de Nuevo León, en cumplimiento a lo determinado por la Sala Superior, concluyó que las infracciones denunciadas eran inexistentes, pues reiteró que no se acreditó la existencia de un padrón, la entrega del beneficio incorporado a la tarjeta, ni el uso indebido de recursos públicos.

Ante ello, MORENA promovió un segundo juicio federal (SUP-JE-47/2022), en el cual la Sala Superior revocó (de nueva cuenta) la resolución impugnada, para que el Tribunal Electoral de Nuevo León dictara una nueva. En ésta se vinculaba a la responsable para analizar los planteamientos formulados por el actor en vía de alegatos y a que determinara lo procedente. Asimismo, se estableció que, de ser el caso, tal autoridad podría ordenarle a la autoridad instructora la reposición del procedimiento respectivo, si así lo consideraba pertinente.

Por tercera ocasión, el Tribunal Electoral de Nuevo León dictó sentencia y volvió a concluir que las infracciones denunciadas resultaban inexistentes. Finalmente, para inconformarse con esa tercera sentencia, MORENA promovió el juicio electoral SUP-JE-275/2022, en cuya resolución la Sala Superior ordenó revocar la sentencia local, para que se emitiera una nueva en la cual se considerara actualizada la infracción prevista en el artículo 159, párrafo cuarto de la Ley Electoral local. En consecuencia, se ordenó realizar la individualización e imponer la sanción correspondiente.

1. ¿Por qué la cadena impugnativa fue tan extensa?

Se puede apreciar que en cada una de las resoluciones dictadas por el Tribunal Electoral de Nuevo León destacan diversas particularidades por las cuales éstas fueron revocadas y se ordenó dictar una nueva sentencia en cumplimiento.

En la primera resolución se ordenó a la autoridad administrativa realizar mayores diligencias para poder verificar la acreditación de las infracciones denunciadas, con el fin de que se emitiera una resolución exhaustiva. En el caso de la segunda sentencia local, el motivo que se juzgó suficiente para revocar la resolución y ordenar el dictado de una nueva fue que el tribunal responsable omitió considerar los planteamientos formulados en el escrito de alegatos presentado por MORENA. Esto es, en ambos casos el Tribunal Electoral de Nuevo León no agotó el principio de exhaustividad.

La exhaustividad puede considerarse como un deber de las personas juzgadoras, consistente en agotar cuidadosamente cada planteamiento de las partes en apoyo de sus pretensiones, así como el examen y valoración de los medios de prueba aportados legalmente al proceso y así estudiarlo en la resolución. Este principio dispone que toda decisión de los órganos encargados de impartir justicia debe ser pronta, completa e imparcial, en los plazos y términos que fijen las leyes, lo cual comprende, entre otros principios, exhaustividad y congruencia (CPEUM, artículo 17).[5]

En el caso de la tercera resolución, el agravio que resultó fundado y que fue suficiente para revocar la sentencia se refiere al alegato presentado por MORENA donde se estima que el análisis realizado por la autoridad responsable fue incompleto. El argumento de la parte quejosa consta de dos partes: a) no es un requisito indispensable que la oferta o promesa que contiene la propaganda se materialice para considerarla ilegal, b) la propaganda sí generó, a través de engaños, una expectativa de acceso preferencial a un programa social sobre las personas en estado que vulnerabilidad, a cambio de su voto.

Para comprender los razonamientos que se sostuvieron en la sentencia de la Sala Superior que revocó la resolución local, sí es necesario conocer los precedentes que el TEPJF venía sosteniendo. Adicionalmente, es preciso estudiar la reflexión de la propia Sala sobre su criterio previo, el cual parecía validar el uso de tarjetas como propaganda utilizada por los partidos políticos, y que, a partir de esta resolución, finalmente abandonó.

4. ¿Cuál era el criterio anterior y en qué consiste el cambio?

En el juicio electoral SUP-JE-275/2022 se refieren asuntos de los últimos siete años con una temática similar: propaganda proporcionada a la ciudadanía con la promesa de entregar de algún beneficio, suponiendo que el candidato ofertante resultara ganador. En ocasiones, también se presentaba algún mecanismo que permitiera la recopilación de datos de los futuros votantes.

A continuación, se realiza un análisis de ellos con el fin de comprender las similitudes, diferencias y la resolución a que se llegó en cada juicio. Como se aprecia en la Tabla 1, la línea de la Sala Superior había sido consistente al estimar que, para tener por acreditada la infracción era necesario confirmar la entrega del beneficio prometido, aunado a demostrar la creación de un padrón de beneficiarios como estrategia de presión sobre el voto.

El criterio previo sostenía que las tarjetas como propaganda electoral no estaban prohibidas porque por sí mismas no generaban la idea de presunción de presión en el electorado. Ello porque se trataba de meras promesas de campaña, que podían ser conocidas por la ciudadanía por diversos medios de difusión. Inclusive, la existencia de espacios para asentar datos de las personas a quienes se entregó propaganda no se estimaban ilegales, a menos que se demostrara que dicha información se solicitó para generar un padrón para entrega posterior de dádivas.

No obstante, el criterio previo sí distinguió que la prohibición radicaba en utilizar la propaganda electoral de manera clientelar para condicionar el voto. La definición que se encuentra de manera reiterada en los precedentes es que el clientelismo electoral consiste en intercambiar bienes, favores o dádivas a cambio de apoyo político.

Dicha práctica, como lo señalaban los casos previos, constituye un problema grave en el país, por lo que, con el fin de proteger el voto libre, el cambio de criterio consistió en que, ahora, para determinar que se acreditó una infracción por entregar propaganda en la que se oferte o entregue una dádiva, es suficiente con probar que el diseño de la propaganda tiene características y contenido que generan una expectativa de recibir los beneficios que se prometieron en ella.

Debe precisarse que ello no necesariamente significa que la propaganda impresa en forma de tarjetas se encuentre prohibida, sino que la prohibición se actualizará cuando dicha propaganda genere, por sí misma, la vulneración o incumplimiento a algún dispositivo legal, es decir, que incluya la oferta para la entrega de algún beneficio.

Con el nuevo criterio, se considera que este tipo de propaganda sí puede influir en el ánimo de los votantes, de manera que condiciona su libertad de sufragio y atenta contra la integridad electoral. Por último, la Sala Superior también deja entrever que las tarjetas prepagadas se encuentran mayormente dirigidas a distintos grupos vulnerables. Si bien alguna parte de la literatura duda que éste sea el caso (González 2022), en el caso de Nuevo León la población objetivo sí parece incluir no sólo a quienes perciben menos de siete mil pesos al mes, sino también a quienes perciben menos de 16 mil (Hernández 2019), y a quienes cuentan con menores niveles de escolaridad (González 2022).

En la sentencia SUP-JE-275/2022 se aborda el concepto de integridad electoral como una perspectiva de identificación de malas prácticas, a fin de adoptar medidas para su prevención, corrección y sanción. Ese concepto, como lo muestra el TEPJF, abarca la forma en que se constituyen e interpretan las reglas cuando se trata de analizar infracciones a la normativa electoral e incluso a los principios básicos en esta materia. De ahí que el análisis integral de la sentencia permita ofrecer perspectivas novedosas para entender mejor no sólo el cambio de criterio, sino sus implicaciones.

Cabe destacar que la decisión que motivó este cambio no fue unánime, pues existió un voto en contra por parte del Magistrado José Luis Vargas, quien sostuvo que era preciso continuar con la línea de precedentes, fortaleciendo el análisis casuístico de la propaganda denunciada en cada caso concreto (SUP-JE-275/2022, 66). En su parecer era necesario comprobar la existencia de algún mecanismo que permitiera generar un nexo causal entre la propaganda, la entrega de una dádiva y el haber votado por una determinada opción política. Esta cadena causal podría acreditarse de manera indirecta con la conformación de un padrón de beneficiarios. En otras palabras, parecía preferir el criterio previo.

El voto particular también señalaba que la finalidad de la propaganda era promover las propuestas de campaña de una candidatura, sin que ello implicara una promesa de entrega de bienes o servicios y mucho menos un condicionamiento a la emisión del sufragio en un sentido determinado. Con ello, desestimaba presión alguna en el electorado. En sus argumentaciones insistía en que la propaganda en forma de tarjetas no configuraba violación alguna, pues aun cuando ésta contenga espacios para la anotación de datos personales de los destinatarios, la naturaleza de esa propaganda era permanecer en posesión de los ciudadanos.

En este sentido, se infiere que, si en la propaganda se incorporan elementos que tienen por finalidad recabar datos personales para su posterior entrega a los partidos políticos o equipos de campaña, entonces sí se configuraría la presión al electorado, con independencia de haberse integrado o no un padrón.

A partir de estos motivos de disenso, se destaca que, si bien su intención era continuar con el criterio anterior, sí se habla de un reforzamiento en el análisis de cada caso en concreto con el fin de identificar los elementos que pudieran dar indicios de presión en el electorado a partir de la propaganda electoral. Eso se materializaría con la existencia de un padrón de beneficiarios o si los datos personales asentados en la propaganda fueran entregados a los actores políticos.

Del análisis de la opinión mayoritaria y de la disidente se puede concluir que la finalidad última sí era evitar el empleo de mecanismos clientelares que pudieran utilizarse para la obtención de beneficios indebidos en las contiendas electorales. Esto último, a pesar de todos los debates citados y la larga cadena impugnativa es una buena noticia para la materia electoral mexicana.

(Véase el archivo PDF para consultar la tabla)

5. ¿Por qué esta sentencia es relevante?

A pesar de que esta resolución no fue determinante en el resultado de una elección, se estima su relevancia debido al esfuerzo de la Sala Superior por contar con una interpretación que permita preservar elecciones íntegras mediante la protección de la libertad al sufragio.

En el proceso electoral 2024, donde se renovarán numerosos cargos federales y locales, entre los que destacan la Presidencia de la República, 128 senadurías y 500 diputaciones federales, resoluciones como la analizada marcarán una pauta en la acción de la propaganda electoral que emitan los partidos políticos. Con seguridad se generarán nuevas controversias, porque como ha ocurrido en el pasado, los propios partidos presentarán formas creativas para estirar la interpretación de reglas y criterios. Esta falta de lealtad hacia la norma puede ser explicada por la dinámica misma de la competencia electoral, que los conduce a buscar recursos tanto legales como ilegales que les permitan aumentar su exposición (Villafranco 2014, 111).

Desde el punto de vista jurídico, la propaganda electoral comprende el conjunto de escritos, publicaciones, imágenes, grabaciones, proyecciones y expresiones que durante la campaña electoral producen y difunden los partidos políticos, los candidatos registrados y sus simpatizantes, con el propósito de presentar ante la ciudadanía las candidaturas registradas (LEGIPE, Art. 242).

La propaganda electoral es difundida en las campañas electorales, donde la ciudadanía tiene la oportunidad de conocer de mejor forma a quienes abanderan candidaturas, los partidos políticos que les postulan, así como las plataformas políticas y propuestas que defienden. Ello tiene la finalidad de contar con información suficiente para poder emitir un voto con base en un juicio razonado y manifestar sí su predilección (Valdez 2011, 37).

La Constitución establece que, en la propaganda política o electoral, los partidos deberán abstenerse de expresiones que denigren a las instituciones, a los propios partidos o que calumnien a las personas (CPEUM, artículo 41, base III, apartado C, párrafo 1). Ello sugiere que los partidos gozan de libertad de expresión para difundir sus plataformas e ideario, pero ello se encuentra sujeto a límites normativos. Ahora bien, la protección de este derecho en materia electoral adquiere una dimensión particular, toda vez que se requiere la generación de un discurso dirigido a la ciudadanía con objeto de acceder a los cargos de elección popular (González 2010, 10). Para el TEPJF, el derecho a la libertad de expresión debe maximizarse en el proceso electoral, pero desde luego, éste no es absoluto, sino que debe respetar otros principios constitucionales y derechos fundamentales.

En un país donde los actores políticos buscan evadir la norma de formas cada vez más creativas, se torna indispensable evolucionar rápidamente en la materia electoral para realizar los ajustes interpretativos necesarios, especialmente cuando se advierten prácticas que ponen en riesgo la libertad al emitir el voto. Adicional a ello, estas prácticas partidistas cometen fraude a la ley, pues generan una expectativa creíble a ciertos sectores vulnerables de la población que puede significar una presión sobre su decisión política, la cual debe ser personal y voluntaria.

Desde un punto de vista político, resulta relevante el análisis de la propaganda que es entregada a la ciudadanía en las diversas etapas del proceso electoral. En el caso, se trató de propaganda que generó una expectativa creíble, pues su sola recepción garantizaba, de ganar la opción política que la entregaba, la obtención del beneficio ofertado. Con ello, se condicionó a las personas en su libertad de ejercer libertad su derecho al voto.

Esta resolución es relevante porque marca un precedente que prioriza el análisis de los elementos y características de la propaganda electoral con el fin de prevenir las malas prácticas de los actores políticos y de sancionar oportunamente las faltas en que se incurran. En consecuencia, esta sentencia constituye una forma de direccionar el posible rumbo de la línea jurisprudencial, considerando la cercanía del proceso electoral, así como el próximo cambio en la integración del Pleno de la Sala Superior.

Una consecuencia relevante de esta sentencia podría observarse en las personas que en política fungen como intermediarias u operadoras políticas (brokers como los llama la literatura). En el caso de Nuevo León, se ha encontrado que estas personas reportan papeles diferenciados, pues en época electoral centran su trabajo en conectar a segmentos del electorado con líderes partidistas, pero en otras épocas dedican parte de su tiempo a apoyar a la comunidad, ya que a ella se deben (Rizzo 2018). En el caso de las tarjetas prepagadas, el papel de las personas que funcionan como operadoras políticas o intermediarias resulta crucial, porque pueden servir de enlace entre líderes partidistas y segmentos específicos del electorado a nivel individual.

En este punto, la labor de la persona intermediaria es electoral (favoreciendo quizá al clientelismo electoral), aunque en otros momentos pueda ser social (quizá más en línea con el clientelismo relacional). En el aspecto electoral, si los candidatos no se acercan con las personas intermediarias, entonces será mucho menos probable que logren repartir de manera efectiva ciertos bienes privados (Rizzo 2018, 22-24), como podrían ser las tarjetas mencionadas. Lo que reflejan las indagatorias derivadas del debate sobre incluir o no el PES-870/2021 en el expediente final es la evidencia generada sobre el trabajo de vinculación entre quienes entregan la tarjeta y la ciudadanía a nivel individual.

Al final, el TEPJF estimó innecesario incluir dicho procedimiento porque la falta legal ya existe de inicio, es decir, el ofrecer un bien privado con una expectativa altamente creíble de recibirlo, en caso de que quien lo promueve gane la elección. Este nuevo criterio ya no requiere de la posible integración de padrones de personas beneficiarias como condición sine qua non para inferir la violación legal, es decir, ya no sería requerido como parte de las evidencias el acreditar la existencia de una parte del trabajo electoral de las personas intermediarias.

El impacto político de este criterio podría trastocar la lógica de las campañas, donde los partidos han privilegiado durante la última década el uso de las tarjetas prepagadas como parte de sus campañas en diversas entidades federativas. Bajo este nuevo criterio, el razonamiento del SUP-RAP-05/2013 y sus acumulados 10/2013 y 11/2013 (caso Monex) quizá podría haber sido diferente, asumiendo dese luego la vigencia de la normativa de 2014, la cual no existía en las elecciones federales de 2012.

En Monex, el TEPJF únicamente validó el reparto de dos mil seiscientas tarjetas que fueron entregadas, no a la ciudadanía, sino a enlaces del partido. Lo anterior sugiere que, con el criterio actual, se tendría que acreditar la entrega de tarjetas como pago individual a los referidos enlaces, pues de lo contrario, se trataría de intermediarios electorales y con ello, se actualizaría la presión en el voto.

El nuevo criterio podría considerarse como una enmienda a las interpretaciones pasadas. El TEPJF hace notar en la nota al pie número 14 de la SUP-JE-275/2022 que las “prohibiciones que se encuentran establecidas” tanto en el artículo 159 de la LEENL, como en el artículo 209, párrafo 5 de la LEGIPE de 2014, lo son “de manera prácticamente idéntica”. Esta similitud la reitera en los párrafos 86 y 93 de la misma sentencia. Incluso, insiste en señalar que dicho artículo fue avalado por la propia Suprema Corte en la Acción de Inconstitucionalidad 22/2014 y sus acumuladas. De hecho, la Sala ya había señalado estos puntos desde la primera sentencia del caso (SUP-JE-254/2021).

En síntesis, el que “se oferte o entregue algún beneficio directo” podría entenderse como clientelismo, ahora bajo las especificaciones de la sentencia SUP-JE-275/2022, pues la ley y ahora la interpretación jurisdiccional dan pie al tránsito del clientelismo programático al clientelismo electoral, al ya no requerir algún vínculo que maximizara la probabilidad de entrega, como la confección de un padrón, códigos de barra o algún dispositivo electrónico para facilitar la dispersión del pago.

Por último, en el caso analizado, se reitera, sí le genera al electorado una expectativa de que su sola recepción garantizaría el pago, si el candidato resulta ganador. Dicho de otro modo, el desprender la tarjeta y guardarla parecería, en lenguaje coloquial, tener la oportunidad de “pasar a cobrar la factura” con posterioridad. De ahí que si bien no se cierra la puerta a la operación política que involucra a las tarjetas, sí se establece un precedente que buscaría considerar en un futuro cercano que este tipo de acciones constituyan clientelismo electoral, el cual atenta contra la libertad del voto porque genera presión en el electorado y así, atenta contra la integridad de la elección. Quedará por ver el desarrollo de este precedente en las elecciones federales y locales de 2024.

6. Fuentes consultadas

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[1] En relación con los Lineamientos en los cuales se determinó la integración de los expedientes denominados “juicios electorales”, se integra para el conocimiento de aquellos asuntos en los cuales se controviertan actos o resoluciones en la materia que no admiten ser impugnados a través de los distintos juicios y recursos previstos en la legislación adjetiva.

[2] Deben mencionarse dos procedimientos adicionales: el procedimiento ordinario sancionador (POS) y el procedimiento especial sancionador (PES). El primero trata sobre quejas o denuncias donde se considera que se han producido violaciones al orden electoral y el segundo sobre propaganda (indebidamente contratada en radio y televisión), actos anticipados de campaña y violencia política contra las mujeres en razón de género.

[3] La primera sentencia que antecede a este caso, la SUP-JE-254/2021 fue aprobada por unanimidad. Deben destacarse un par de votos, el concurrente del Magistrado José Luis Vargas y el razonado del Magistrado Felipe De la Mata. El primero no concordaba con detallar líneas específicas sobre la exhaustividad. El segundo razonó que el “recibir el medio de impugnación en esta Sala Superior” no tendría incidencia efectiva en la elección, pues “la candidatura a la gubernatura de Nuevo León ya tomó protesta”. Su propuesta era enviarla a la Sala Regional correspondiente. En las decisiones sucesivas este último argumento ya no fue presentado.

[4] En política judicial se suele decir que good cases make good law, es decir, algunos casos que se seleccionan para ser resueltos se basan en elegir expedientes que contengan una clara relación de hechos, reglas precisas y la necesidad de afinar interpretaciones (Black y Owens 2012).

[5] Desde una perspectiva de política judicial, cuando un tribunal revoca “para efectos” primero y en un segundo o tercer momento, prácticamente “dicta” la nueva sentencia, a través de líneas de acción específicas, puede considerarse que se trata de un caso egregio, esto es, se percibe como incorrectamente resuelto, sea por ignorar una clara injusticia o sea por ignorar olímpicamente los precedentes. Por ello, sí se espera que la instancia superior actúa de manera relativamente expedita revocando la decisión de la instancia inferior (Perry 1991, 265-268).