Para citar este texto se sugiere: Gilas, K. M. (2023). La elección y la revocatoria: las dos caras del mismo estándar de integridad electoral. En Justicia Electoral en Movimiento. IIJ-UNAM-TEPJF-EJE.

El presente texto es parte de un proyecto académico de colaboración entre el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y la Escuela Judicial Electoral.

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Sumario: I. Introducción; II. Revocatoria de mandato en perspectiva comparada; III. La revocatoria de mandato “a la mexicana”; IV. El análisis judicial de la revocatoria de mandato; V. Conclusiones: la sentencia, la integridad y los alcances de la revisión judicial de la revocación de mandato; VI. Fuentes consultadas.

I. Introducción

En abril de 2022, México enfrentó un primer ejercicio de la revocación de mandato presidencial. Este primer ejercicio resultó ser altamente controvertido debido a los cuestionamientos de la pregunta sometida a la consideración de la ciudadanía, los conflictos presupuestales y de interpretación entre la autoridad electoral y el gobierno federal. Se trató de un ejercicio que no logró despertar mayor interés por parte de la ciudadanía —la participación electoral alcanzó apenas 17.77%—, y quienes terminaron participando fueron en su gran mayoría los seguidores del presidente Andrés Manuel López Obrador, que obtuvo 91.86% de los votos favorables (“que siga”).

La revocatoria de mandato fue introducida en México, en 2019, como último cambio legal que formaba parte de una serie de reformas políticas que buscaban fortalecer los mecanismos de democracia directa[1] y, con ello, contribuir a un mejor funcionamiento del sistema representativo. De esta manera, México se convirtió en el cuarto país de la región —después de Venezuela, Bolivia y Ecuador— en aprobar la revocatoria.

Es necesario señalar que la introducción de este mecanismo ha sido objeto de debate y controversia en México. Mientras algunas voces perciben a la revocatoria como un avance en términos de rendición de cuentas y participación ciudadana, otras la critican como un instrumento que podría ser utilizado para fines políticos y que generar inestabilidad. Estos debates y cuestionamientos han estado presentes no solo en el caso mexicano, sino también en otras latitudes y momentos en los que se ha incorporado este mecanismo, en particular en nuestra región.

Los procesos de revocación de mandato presidencial en América Latina se han convertido en un tema de creciente importancia en los estudios de la democracia y la representación política. Estos mecanismos, que permiten a la ciudadanía retirar a un presidente antes de que termine su mandato, han sido objeto de intensos debates tanto en la academia como en la esfera pública y también de creciente implementación, pues en las últimas décadas América Latina se ha convertido en la región más prolífica en adoptar y usar este mecanismo (Welp y Whitehead, 2020a). En este contexto, es crucial examinar cómo estos procesos interactúan con las estructuras institucionales y políticas existentes, y qué implicaciones tienen para la calidad de la democracia.

A pesar de que la literatura sobre revocatoria de mandato es amplia y con frecuencia aborda este fenómeno en perspectiva comparada, aún persisten algunos aspectos de la revocatoria que han sido poco estudiados. Las temáticas más recurrentes entre los temas analizados son el diseño normativo de la revocatoria, el impacto de las reglas específicas en la promoción de la democracia directa y la rendición de cuentas, en las relaciones entre las instituciones estatales y, en general, su impacto en la calidad democrática (Altman 2011 y 2019; Welp y Whitehead 2020a y 2020b). Sin embargo, en pocas ocasiones se ha abordado aspectos más técnicos, relacionados con la organización de estos ejercicios y los estándares de integridad electoral que estos debieran cumplir. La experiencia mexicana de 2022, el primer ejercicio de revocatoria de mandato a nivel presidencial en la historia del país, ofrecen una excelente oportunidad para generar estas nuevas reflexiones.

Uno de los grandes debates públicos que surgieron alrededor del ejercicio de revocatoria en 2022 tuvo que ver con la aplicación de los estándares de integridad electoral a los procesos de revocatoria. Voces importantes han sostenido que los procesos de revocatoria tienen que mantener los mismos estándares y exigencias que los procesos electorales, para que la validez de los procesos que han otorgado el mandato representativo sea la misma que de aquellos que pudieran retirarlo. Este cuestionamiento abarca desde los detalles organizativos, la articulación de las campañas, de instalación de las mesas de recepción de la votación, procesos de escrutinio y cómputo, hasta el acceso a la justicia electoral y los alcances de su intervención.

En el marco del proceso de la revocatoria, la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) se tuvo que pronunciar, precisamente, sobre la posibilidad de aplicar a la revocatoria tres de los elementos que son centrales en las elecciones mexicanas: recuento de votos, nulidad de votos y la invalidez de todo el proceso. En el SUP-JIN-1/2022 y acumulados, la Sala respondió esta pregunta tanto a nivel general y abstracto como para el caso específico del ejercicio celebrado en 2022, valorándolo a la luz de los estándares de integridad electoral.

Este trabajo analiza esta decisión, sus alcances y consecuencias en la construcción jurídica de los procesos revocatorios. Para hacerlo, en el segundo apartado, se retoma la discusión sobre la revocatoria de mandato en perspectiva comparada, teórica y empírica. En el apartado tercero se procede a describir la regulación de la revocatoria en México, aprobada con la reforma de 2019. El apartado cuarto está dedicado al análisis de la sentencia del TEPJF para, en el apartado quinto, concluir acerca de la integridad del proceso, de la sentencia y de los alcances de la revisión judicial.

II. Revocatoria de mandato en perspectiva comparada

La revocatoria de mandato es un mecanismo de democracia directa que permite a la ciudadanía destituir a un funcionario público antes de que termine su mandato. Este mecanismo ha sido objeto de un creciente interés académico, especialmente en el contexto de América Latina, donde la gobernabilidad y la representación política son temas de constante debate.

La revocatoria de mandato se inscribe en el marco de la democracia directa, que se contrapone a la democracia representativa. Mientras que en la democracia representativa la ciudadanía elige a sus representantes para que tomen decisiones en su nombre, en la democracia directa son los propios ciudadanos quienes toman las decisiones políticas. La revocatoria de mandato se presenta como un híbrido entre ambos modelos, permitiendo a la ciudadanía intervenir directamente en la destitución de un representante que consideran inadecuado (Antía y Vairo, 2023, Altman, 2019). En este contexto, la revocatoria parece ser una especie de “válvula de seguridad”, como la llaman Welp y Whitehead (2020b), que permite fortalecer la legitimidad de la democracia representativa.

En el contexto de las democracias contemporáneas, diagnosticadas con frecuencia con la debilidad institucional y crisis de la representación, “la insatisfacción de la ciudadanía con sus representantes electos es lo suficientemente aguda y generalizada como para generar una presión persistente a favor de la introducción de formas más directas de rendición de cuentas” (Welp y Whitehead, 2020b, p. 14).

La expectativa es que la revocatoria genere ciertas ventajas para el funcionamiento del sistema democrático, fortaleciendo la rendición de cuentas y corrigiendo los “errores” en la selección de representantes y gobernantes. Se considera que la posibilidad de revocar el mandato de una persona funcionaria pública aumenta la rendición de cuentas y la transparencia, ya que estas son conscientes de que pueden ser destituidas si no cumplen con las expectativas de la ciudadanía (Antía y Vairo, 2023). La revocación también permite a la ciudadanía “corregir” las decisiones tomadas en las urnas y retirarle el mandato a aquellos representantes o gobernantes que ya no cuentan con el apoyo ciudadano, sin tener que esperar a que terminen su mandato (Hugh-Jones, 2008).

Al mismo tiempo, la revocatoria puede tener algunas consecuencias negativas para el funcionamiento del sistema político. La revocatoria de mandato puede generar inestabilidad política, ya que los funcionarios pueden ser destituidos antes de que tengan la oportunidad de implementar sus políticas (Antía y Vairo, 2023). Además, este mecanismo puede ser utilizado para fines políticos, más que para mejorar la rendición de cuentas, cuando se convierte en una herramienta de la lucha partidista. La activación de los procesos de revocatoria (y de otros mecanismos de democracia directa) requiere de importantes recursos y capacidades organizativas, usualmente fuera del alcance de la “ciudadanía común”. Con frecuencia, entonces, el uso de este mecanismo es empujado por los partidos políticos y responde a sus intereses, más que a los intereses ciudadanos (Welp y Whitehead, 2020a).

La experiencia comparada apunta a que, en efecto, los ejercicios de revocación de mandato pueden responder a diversos objetivos políticos —rendición de cuentas directa o indirecta, lucha institucional o competencia entre partidos (Serdült y Welp 2017; Welp y Whitehead, 2020b)— y tener consecuencias muy variadas. Altman (2019), por ejemplo, evidencia que los mecanismos directos pueden contribuir al fortalecimiento de la democracia y de la influencia ciudadana en la política, pero solamente cuando se trata de ejercicios más orgánicos, convocados y articulados desde la ciudadanía. Mientras tanto, cuando los ejercicios son activados desde arriba, desde el gobierno, suelen responder a los intereses políticos de los gobiernos en turno que usualmente solo buscan el aval ciudadano para las decisiones previamente tomadas o para fortalecer la legitimidad de las acciones que pretenden tomar.

La revocatoria de mandato es, entonces, un mundo de claroscuros. En ciertas circunstancias puede considerarse como un complemento a la democracia representativa (nunca su sustituto), al permitir un mayor control ciudadano sobre sus representantes electos, aunque también puede generar tensiones y conflictos entre la voluntad popular y la estabilidad gubernamental (Hugh-Jones, 2008). Se trata de un mecanismo complejo que ofrece ciertas oportunidades, a la par de enormes desafíos para las democracias, por lo que su diseño e implementación deben ser siempre cuidadosamente reflexionados y articulados.

El concepto de revocación de mandato tiene sus raíces en la democracia ateniense y en las repúblicas romanas, pero su implementación moderna se originó en Suiza y en los Estados Unidos a finales del siglo XIX y principios del siglo XX (Matsusaka, 2004). En América Latina la revocación de mandato ha sido adoptada en varios países como parte de un conjunto más amplio de mecanismos de democracia directa, incluidos referendos y plebiscitos.

El primer uso significativo de la revocación de mandato en América Latina se puede rastrear en la década de 1990 en Venezuela. En 1999, la nueva Constitución de Venezuela introdujo la revocación de mandato como un derecho político. En 2004, se llevó a cabo un referéndum para revocar el mandato del entonces presidente Hugo Chávez, aunque no tuvo éxito (Ellner, 2003). Después siguió el ejercicio en Bolivia en 2008, y ha sido cada vez más frecuente en otros países de la región, por ejemplo, en Perú o Colombia.

El caso venezolano es uno de los más importantes para comprender las dinámicas de las revocatorias en la región. El referéndum revocatorio de 2004 en Venezuela se llevó a cabo en un contexto de alta polarización política y tensiones sociales. Hugo Chávez, quien había asumido la presidencia en 1999, enfrentó una oposición significativa de sectores políticos y económicos del país. Su gobierno implementó una serie de reformas políticas y económicas que generaron controversia, incluida la aprobación de una nueva Constitución en 1999 que, entre otras cosas, introdujo el mecanismo de revocación de mandato como un derecho político (Ellner, 2003; López Maya, 2008).

La Constitución de 1999 establecía que, una vez transcurrida la mitad del período presidencial, se podía solicitar un referéndum revocatorio. La oposición política logró recolectar las firmas necesarias para convocar a un referéndum, aunque el proceso fue objeto de múltiples disputas y controversias. Finalmente, el Consejo Nacional Electoral (CNE) validó las firmas y fijó la fecha del referéndum para el 15 de agosto de 2004 (Carter Center, 2004).

El referéndum se llevó a cabo en un ambiente de alta movilización tanto de la oposición como de los partidarios de Chávez. Los observadores internacionales, incluido el Centro Carter, supervisaron el proceso electoral. Según los resultados oficiales, el 59% de los votantes optó por mantener a Chávez en el poder, mientras que el 41% votó por su destitución. La participación electoral fue del 70%, una de las más altas en la historia reciente de Venezuela para ese entonces (Carter Center, 2004; McCaughan, 2005).

El referéndum de 2004 no solo reafirmó el mandato de Chávez, sino que también tuvo un impacto significativo en la política venezolana. La victoria de Chávez en el referéndum le otorgó un mandato renovado y fortaleció su posición política, permitiéndole llevar a cabo más reformas en los años posteriores. En palabras de López Maya,

el referendo revocatorio presidencial de 2004 y la reelección de Chávez en 2006 fueron interpretados por el Presidente y sus colaboradores como un apoyo a tendencias que se estaban fortaleciendo desde 2003, vale decir, el debilitamiento de instituciones liberales como las de representación y de autonomía de los poderes públicos a favor de modalidades de democracia directa y de concentración de poderes en el gobierno central, especialmente en el Presidente, y al personalismo (2008, 78).

Además, el ejercicio de revocación de mandato en Venezuela se convirtió en un referente para otros países de América Latina en cuanto a la implementación de mecanismos de democracia directa (Corrales y Penfold, 2011).

El referéndum revocatorio de 2008 en Bolivia se llevó a cabo en un contexto de profunda polarización política y tensiones regionales. Evo Morales, el primer presidente indígena de Bolivia, asumió el cargo en 2006 con una agenda de cambios sociales y políticos que incluían la nacionalización de recursos naturales y su reforma constitucional. Estas medidas generaron resistencia, especialmente en las regiones más ricas del país, como Santa Cruz y Tarija, que buscaban una mayor autonomía (Madrid, 2012; Postero, 2010).

El referéndum revocatorio fue una iniciativa del propio presidente Evo Morales, aprobado por la Asamblea Nacional en mayo de 2008. El objetivo era resolver la crisis política y legitimar tanto su mandato como el de los prefectos (gobernadores) de los nueve departamentos de Bolivia. El referéndum se llevó a cabo el 10 de agosto de 2008 y no solo incluyó al presidente y al vicepresidente, sino también a los prefectos de los departamentos (Mayorga, 2009).

El referéndum se realizó en un ambiente de alta tensión y movilización política. Los resultados mostraron un fuerte apoyo para Morales, quien recibió aproximadamente el 67% de los votos a favor de la continuación de su mandato. Sin embargo, los resultados también mostraron una división regional, ya que los prefectos de Santa Cruz, Tarija, Beni y Pando, todos opositores a Morales, también recibieron un fuerte apoyo en sus respectivas regiones (Madrid, 2012; Mayorga, 2009).

El referéndum de 2008 tuvo un impacto significativo en la política boliviana. Por un lado, reafirmó el mandato de Morales y le dio un nuevo impulso para continuar con su agenda de cambios. Por otro lado, también legitimó a los prefectos opositores, lo que profundizó la polarización regional y política en Bolivia. El referéndum se convirtió en un punto de referencia para futuros ejercicios de democracia directa en el país y en la región (Madrid, 2012; Postero, 2010).

En Perú, este mecanismo ha sido objeto de un uso intensivo, especialmente en el ámbito municipal. Entre 1997 y 2013, más de 5,000 referendos de revocatoria se activaron en 747 municipios peruanos, lo que representa el 45.5% de todos los municipios (Welp, 2016). El uso tan frecuente está originado por el diseño institucional del mecanismo y el grado de institucionalización de los partidos políticos. El diseño de la revocatoria en Perú facilita su activación, pero los partidos menos institucionalizados llegan ver la revocatoria como una forma de ganar poder entre elecciones, socavando la estabilidad política (Haman, 2021). El mecanismo de revocatoria fue establecido en la Constitución colombiana de 1991. Desde entonces, su aplicación real y sus resultados han sido polémicos (Eberhardt, 2018).

La revocatoria en Colombia solo es aplicable a las autoridades ejecutivas subnacionales —gubernaturas y alcaldes— y no a la presidencia ni a las o los legisladores. En un primer momento, las reglas para la activación de la revocatoria de mandato fueron muy complejas, impidiendo un uso efectivo de este mecanismo (entre 1997 y 2015, aunque se lanzaron numerosas iniciativas de revocatoria, ninguna resultó en la destitución de una persona funcionaria), por lo que las reformas de 2002 y, en especial, de 2015, redujeron los requisitos (Eberhardt, 2018).

A partir de la reforma de 2015, las revocatorias empezaron a formar parte de la cotidianeidad de la política colombiana. Sin embargo, contrariamente al ideal de rendición de cuentas iniciada por la ciudadanía, los intentos de revocatoria en Colombia suelen ser impulsados por líderes políticos. Un estudio centrado en 107 intentos de revocatoria en la primera mitad de 2017 evidenció que los líderes políticos, en lugar de partidos específicos o la sociedad civil, fueron los principales actores que promovieron las revocatorias (Welp y Milanese, 2018).

III. La revocatoria de mandato “a la mexicana”

En México, las propuestas de incorporar la revocación de mandato como uno de los mecanismos de democracia directa han aparecido en diversos momentos y fueron articulados por diferentes fuerzas políticas. Tan solo en 2009 y 2012 fueron presentadas por lo menos seis iniciativas de reforma que pretendían la incorporación de este mecanismo (Carrasco, 2021). Sin embargo, en la reforma de 2012 que introdujo a nivel federal varios mecanismos de democracia directa (consulta popular, iniciativa ciudadana, candidaturas independientes), no fue contemplada la revocatoria de mandato.

La revocatoria de mandato en México fue introducida como una reforma constitucional en 2019, a propuesta del presidente de la República. Según el artículo 35 de la Constitución, la ciudadanía tiene el derecho de solicitar la revocatoria del mandato del Presidente de la República.

Conforme a las reglas, la destitución del presidente a través de la revocatoria sólo puede solicitarse una vez durante el mandato de seis años, y sólo después de los tres primeros meses del tercer año de mandato. Quienes busquen iniciar este mecanismo deben presentar una petición respaldada por al menos el 3% de la ciudadanía incluida en la Lista Nominal de Electores, distribuida en al menos 17 de las 32 entidades federativas.

Una vez cumplidos estos requisitos, el Instituto Nacional Electoral (INE) dispone de 30 días para verificar las firmas que respaldan la solicitud y emitir la convocatoria para la revocación de mandato. La jornada de la revocatoria, que no puede coincidir con otras elecciones, debe celebrarse dentro de los 90 días posteriores a la emisión de la convocatoria.

La revocación tiene resultados vinculatorios cuando se cumplan dos condiciones: 1) que haya participado al menos el 40% de las personas inscritas en la Lista Nominal de Electores; y 2) que la mayoría de los votos emitidos estén a favor de la destitución. El resultado del proceso de revocación puede impugnarse ante el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

Si la persona a cargo de la presidencia resulta destituida, quien preside la Cámara de Diputados asume la presidencia interina. En este caso, en un plazo máximo de 30 días, las Cámaras de Diputados y Senadores deberán elegir a la persona que completará el mandato presidencial. De acuerdo con el artículo 83 de la Constitución, nadie que haya desempeñado el cargo de presidencia de la República podrá volver a ocuparlo, por lo que tanto la persona destituida como quien ejerza la presidencia interina, no podrá presentarse en la elección presidencial.

La Ley Federal sobre la Revocatoria de Mandato, aprobada por el Congreso en 2021, añadió a estas reglas algunos otros detalles que determinarán el proceso. Entre estos está la articulación de la pregunta, definida por la ley de la siguiente manera: “¿Estás de acuerdo en que a (nombre), Presidente/a de los Estados Unidos Mexicanos, se le revoque el mandato por pérdida de la confianza o siga en la Presidencia de la República hasta que termine su periodo?”. Asimismo, la ley determina que el INE tiene la responsabilidad de informar y difundir la consulta y que, si bien los partidos políticos también pueden hacerlo, no les es permitido emplear ningún tipo de recursos, públicos o privados, para influir en las preferencias ciudadanas. Al igual que en el caso de los procesos electorales, el INE deberá monitorear los medios de comunicación y las redes sociales, se prohíbe la compra y adquisición de tiempo aire para difundir contenidos relativos a la revocatoria, y el Instituto debe organizar dos foros de discusión en los medios electrónicos.

La pregunta definida en la ley (que siga o que se vaya) fue impugnada por los partidos Acción Nacional (PAN), Revolucionario Institucional (PRI) y de la Revolución Democrática (PRD) ante la Suprema Corta de Justicia de la Nación (SCJN), derivando en la acción de inconstitucionalidad 151/2021. Los partidos cuestionaron la pregunta, señalando que la apelación a la pérdida de confianza introducía una figura y lógica ajena a un sistema presidencial, y que la doble pregunta planteaba la posibilidad de ratificar y no revocar el mandato. La SCJN, en la resolución adoptada por mayoría de votos, no compartió esa argumentación, sosteniendo que simplemente articula dos consecuencias lógicas del ejercicio.

El ejercicio revocatorio de 2022 se inició a petición de las organizaciones civiles Que Siga la Democracia A.C. y Que siga el Presidente A.C., quienes entregaron al INE 3.7 millones de firmas de respaldo, más de un millón de firmas por encima del mínimo requerido. Las organizaciones articularon una campaña a favor de la activación del mecanismo bajo el lema “que siga el presidente” y “¡Firma para hacer realidad la ratificación del mandato!” (Vallejo, 2021), trasladando el debate desde la revocación hacia el de ratificación. Esta interpretación fue considerada inadecuada por parte del INE y del TEPJF, al generar “desinformación y confusión en la ciudadanía respecto de la naturaleza del mecanismo de participación ciudadana” (INE, 2021; TEPJF, 2021).

Otra controversia importante relativa a la organización de la revocatoria tuvo que ver con los recursos necesarios para este fin. A pesar de que el INE solicitó en el proyecto de presupuesto para 2022 la cantidad de recursos necesaria para la organización de la revocatoria, previendo la instalación de 162,570 casillas y cumplimiento de los mismos estándares que en una elección presidencial, la Cámara de Diputados le negó estos recursos. En contra de esta decisión, el INE recurrió, en varias ocasiones, ante la SCJN, sosteniendo que los recortes presupuestales realizados por el Congreso afectaron de manera grave su capacidad de desarrollar las actividades señaladas por la ley, en particular la organización de la revocatoria de mandato. La SCJN señaló, primero, que el recorte realizado carecía de la motivación suficiente, aunque dejó la puerta a que la Cámara de Diputados realizara los ajustes que considerara pertinentes y, finalmente, señaló que el INE debía organizar la consulta con los recursos con los que cuenta (acción de inconstitucionalidad 151/2021 y la controversia constitucional 209/2021).

Finalmente, el ejercicio revocatorio se llevó a cabo el 10 de abril de 2022. En este participaron 16,502,636 personas, correspondientes al 17.78% de las personas con derecho a votar. La gran mayoría de ellas —15,159,323 personas o el 91,86%— optaron por la ratificación del mandato presidencial (“que siga”) (INE, 2022). En el proceso fueron instaladas tan solo 57 mil 516 casillas —poco más de una tercera parte de las que ordinariamente se instalan para la celebración de las elecciones federales—, derivado de las restricciones presupuestales que enfrentaba el INE.

IV. El análisis judicial de la revocatoria de mandato

En este apartado se analiza la sentencia emitida por el TEPJF en el expediente SUP-JIN-1/2022 y acumulados, relativo a las impugnaciones presentadas en contra del Acuerdo del Consejo General del INE en el que se realizó el cómputo final y se determinó el resultado de la revocatoria de mandato celebrada el 10 de abril de 2022.

1. Las pretensiones y los argumentos de las partes

En el Acuerdo INE/CG202/2022, aprobado por el Consejo General del INE en relación al cómputo final de la revocatoria de mandato, se determinó que en el ejercicio participaron el 17.78% de las personas con derecho a votar y que la opción que obtuvo la mayoría de los votos (15,159,323 equivalentes al 91.86%) fue “Que siga en la presidencia de la República”.

Las impugnaciones en contra del Acuerdo referido fueron presentadas por diversos actores: Ulises Ernesto Ruíz Ortiz, Movimiento Ciudadano (MC), el PRD, Morena y el PRI. El partido Morena solicitaba la realización de recuento de votos en algunas casillas, alegando la existencia de errores en el cómputo de la votación recibida en casilla. El resto de los actores — Ulises Ernesto Ruíz Ortiz, Movimiento Ciudadano, el PRD y el PRI— buscaron la nulidad de la votación recibida en casillas y la declaratoria de la invalidez del proceso de revocatoria al haber existido violaciones graves y determinantes que vulneraron los principios que rigen en el ejercicio revocatorio.

Morena solicitó el recuento en sede judicial de ocho casillas de diversos distritos en Chiapas, Guanajuato y Puebla, al señalar que en estas casillas “se invirtió, indebidamente, el resultado obtenido por cada una de las opciones sometidas a consideración de la ciudadanía, ya que los resultados obtenidos en las casillas controvertidas son contrarios a la tendencia de votación de los distritos correspondientes” (SUP-JIN-2/2022 y acumulados). El PRI, a su vez, argumentó la necesidad de anular la votación recibida en una de las casillas, en la que, durante la jornada de la revocatoria, se realizaron actos de proselitismo a favor del presidente Andrés Manuel López Obrador.

Respecto de la invalidez del proceso, los actores expusieron una importante serie de argumentos. El PRD buscó la nulidad de diversas casillas, a raíz de una serie de irregularidades que incluían instalación de las casillas en un lugar distinto, recepción de la votación por personas no autorizadas, realización de actos de violencia y la exposición de propaganda en la cercanía de los centros de votación. Asimismo, exigió la invalidez del proceso por violación a los principios constitucionales, señalando entre estos el uso de recursos de procedencia ilícita, la injerencia de servidores públicos en el proceso y la falta de certeza respecto a los resultados.

El ciudadano Ulises Ernesto Ruíz Ortiz sostuvo, entre otros, que: 1) como la reforma constitucional en materia de revocación de mandato se expidió con posterioridad a la elección del actual titular del Ejecutivo Federal, ese mecanismo no podría ser aplicado en su caso; 2) se presentaron irregularidades durante la etapa de recolección de apoyos ciudadanos; 3) la pregunta utilizada en el ejercicio de revocación de mandato desnaturaliza el proceso, ya que sugiere la realización de una ratificación de confianza en el presidente de la República; 4) el INE no contó con los recursos necesarios para la realización del proceso, lo que incidió directamente en la disminución del número de casillas a instalar y que su número fue menor al exigido por la ley, y 5) que personas servidoras públicas realizaron promoción personalizada en favor del presidente de la República, usaron recursos públicos de manera indebida e incurrieron en el acarreo de votantes.

Finalmente, Movimiento Ciudadano reiteró la invalidez del ejercicio y solicitó el pronunciamiento de la Sala Superior al respecto de diversas irregularidades que se observaron durante el proceso de revocatoria, en especial la violación al principio de la neutralidad gubernamental y la incidencia de las personas servidoras públicas a favor de la figura presidencial.

2. El análisis de la Sala Superior: la improcedencia de las demandas

La Sala Superior determinó que no era procedente pronunciarse acerca de las demandas y argumentos presentados por las partes actoras en cuanto a las solicitudes de recuento de votos, de nulidad de votación recibida en casillas y de declaración de la invalidez del proceso de revocatoria. El argumento de la Sala fue, en realidad, muy sencillo: la propia consulta revocatoria no era válida, pues la participación ciudadana en este ejercicio no había alcanzado el 40% exigido constitucionalmente para que esta tuviera efectos jurídicos.

            A ojos de la Sala Superior, al no haberse cumplido con el requisito constitucional de la validez, la revocatoria no podía surtir ningún efecto o ser reconocida legalmente. El ejercicio, entonces, no afectó de manera alguna al estado de las cosas, pues no se logró la revocación del mandato presidencial, ni tampoco su ratificación. El estado de las cosas implicó, por supuesto, que el Ejecutivo siguiera en sus funciones, pues el desempeño del mandato presidencial no depende ni de la validez del ejercicio revocatorio.

            En consecuencia, la Sala Superior señaló que resultaban improcedentes las impugnaciones presentadas, pues no existía posibilidad alguna de que estas pudieran modificar la situación jurídica y alcanzar sus pretensiones. En este sentido, los recuentos solicitados por Morena no hubieran podido modificar el resultado de la revocatoria para lograr su validez, mientras que las solicitudes de declarar la nulidad o invalidez del ejercicio, ya por sí mismo inválido, tampoco eran jurídica ni lógicamente viables. Los poco más de 11 mil votos que hubieran sido objeto de recuento solicitado por Morena (y que representan el 0.0127 % de la lista nominal de electores) no serían suficientes para alcanzar el mínimo de 40% de participación ciudadana. La nulidad de los votos o casillas solicitadas por el PRD no haría más que ampliar la distancia entre la participación registrada y la exigencia mínima establecida constitucionalmente.

3. El análisis de la Sala Superior: las afectaciones a la integridad electoral

Después del análisis de la parte sencilla de la decisión que enfrentaba el TEPJF, la Sala Superior procedió al estudio de las presuntas irregularidades presentes en el desarrollo del ejercicio de la revocatoria, para estudiarlas a la luz de los estándares de la integridad electoral.

            La integridad es un concepto que apela “a los principios y normas internacionales acordados de elecciones, que se aplican universalmente a todos los países del mundo durante todo el ciclo electoral, incluso durante el período preelectoral, así como sus consecuencias" (Norris, 2013, p. 564). Entre estas normas o estándares se incluye el celebrar elecciones libres en intervalos razonables; permitir que todos los escaños en por lo menos una cámara de la legislatura sean elegidos popularmente; garantizar el sufragio universal e igualitario; respetar el derecho de los ciudadanos a buscar información; respetar el derecho de establecer partidos políticos y garantizar que las partes puedan competir sobre la base de la igualdad de trato ante la ley y por las autoridades; asegurar que las campañas políticas se puedan llevar a cabo en un ambiente abierto y justo sin acción administrativa, violencia, intimidación o temor a represalias contra candidatos, partidos o votantes; garantizar el acceso sin obstáculos a los medios sobre una base no discriminatoria; asegurar que los votos se emitan por votación secreta y que se cuenten y denuncien honestamente, con los resultados públicos; y asegurar que los candidatos que reciban el número de votos necesarios para ser elegidos estén debidamente instalados en el cargo y se les permita permanecer en el cargo hasta que venza su mandato (OSCE, 2010).

Conforme a la interpretación de la Sala Superior, la revocación de mandato, “al ser parte de los instrumentos de democracia participativa a partir de los cuales se fomenta la participación política de la ciudadanía, también debe sujetarse a estándares que garanticen su calidad democrática y, por ende, puede analizarse bajo la perspectiva de integridad electoral”, lo que implica valorar el grado de cumplimiento con las normas aplicables, así como la presencia de malas prácticas, conductas desleales o ilícitas (SUP-JIN-2/2022).

En la misma sentencia, el TEPJF señaló la relevancia de las posibles malas prácticas, abordando su impacto en la calidad de los procesos y su definición como

aquellos actos de manipulación a los procesos participativos y sus resultados con el objetivo de sustituir el interés público por un beneficio personal o partidista. Actos que afectan negativamente la manera en la que la ciudadanía expresa sus intereses, ya que generan una falta de credibilidad en las instituciones gubernamentales; reducen la legitimidad de los procesos democráticos y sus resultados; y debilitan tanto la participación como el involucramiento ciudadano en los procesos democráticos.

En todos los casos, las malas prácticas erosionan la calidad democrática del ejercicio de participación, pues no solo significan una violación a los estándares internacionales, sino que impactan negativamente en la confianza en las instituciones y en los actores involucrados, afectan la percepción sobre la utilidad de la participación política, y, en general, tienen efectos nocivos para la democracia y la satisfacción ciudadana con ella (SUP-JIN-2/2022).

Como algunos de los actores de este juicio argumentaron acerca de la presencia de posibles actos ilícitos que pudieron haber afectado la integridad del proceso de revocatoria, destacando en específico las conductas relativas a tres tipos de irregularidades: irregularidades normativas, irregularidades que afectaron la capacidad institucional de la autoridad electoral, e irregularidades e ilícitos sancionables, la Sala determinó analizar a detalle a cada uno de estos rubros.

            Respecto de las irregularidades normativas, el TEPJF destacó que en la regulación de la revocatoria se han presentaron diversas circunstancias que afectaron la certeza que debiera haber existido respecto de las normas aplicables al ejercicio. Primero, señaló la existencia de una omisión legislativa por parte del Congreso federal, quien no había cumplido con la exigencia constitucional de emitir la legislación correspondiente en un plazo máximo de 180 días posteriores a la adopción de la reforma constitucional de 2019, pues la Ley Federal para la Revocación de Mandato fue adoptada hasta noviembre de 2021, y después de una intervención del propio TEPJF.

            Segundo, ante el incumplimiento por parte del Congreso federal, el INE adoptó los Lineamientos para prever la organización del proceso revocatorio. Sin embargo, estos lineamientos tuvieron que ser modificados para lograr su compatibilidad con la legislación finalmente aprobada por el Legislativo. Tercero, fue hasta febrero de 2022 cuando la SCJN emitió la resolución en la acción de inconstitucionalidad 151/2021, en la que se cuestionaba la validez de la ley federal, y declaró la inconstitucionalidad de varias porciones normativas de esta.

Cuarto, ya en el marco del proceso de la revocatoria y excediendo sus facultades constitucionales, la Cámara de Diputados emitió un decreto interpretativo que pretendía avalar la intervención de las personas funcionarias públicas en el ejercicio revocatorio. Todos estos hechos han afectado la certeza respecto de las normas aplicables a la organización de la revocatoria de mandato, afectando así uno de los fundamentos de la integridad electoral.

            Acerca de las irregularidades que afectaron la capacidad institucional de la autoridad electoral, la Sala Superior señaló que diversos hechos, en particular la disponibilidad de los recursos presupuestarios necesarios, afectaron la organización de la revocatoria de mandato. Entre los elementos que evidenciaron este hecho, el TEPJF señaló que la propia aprobación tardía de la legislación federal que previó la posibilidad de reunir las firmas de apoyo ciudadano en papel, y no a través de una aplicación móvil que ya había previsto el INE (y empleado con éxito en otros ejercicios previos) afectó su capacidad operativa y lo obligó a un despliegue de actividades a escala no prevista, impactando con ello la disponibilidad de los recursos.

            Otro problema de esta naturaleza tuvo que ver con la instalación de las casillas para recibir la votación en la revocatoria. La reducción del presupuesto del INE ha impedido que la autoridad desplegara la actividad habitual —y exigida por la ley— para la instalación de las casillas en un número igual a aquel aplicable en un ejercicio electoral. En el proceso electoral federal 2020-2021 se instalaron 162,570 casillas, mientras que para la revocatoria de mandato se instalaron 57,448, tomando como base las unidades territoriales aprobadas para el proceso de consulta popular. Esta decisión se basó en la imposibilidad material de cumplimiento con el estándar establecido por la ley.

            La necesidad de realizar adecuaciones presupuestales impactó también en otras actividades de organización electoral, como la imposibilidad de imprimir las boletas en el papel de seguridad que se emplea en las elecciones o de adquirir el material sanitario y de protección ante el covid-19, así como de la contratación de personal para la administración del tiempo que corresponde al Estado en radio y televisión, para la realización del conteo rápido y para atender el proceso de votación de las personas mexicanas residentes en el extranjero, entre otros. 

            En cuanto a irregularidades e ilícitos sancionables, en particular aquellas cometidas por personas servidoras públicas, partidos políticos y funcionarios partidistas durante el desarrollo y la jornada de votación del proceso de revocación de mandato, la Sala Superior destacó algunos actos que afectaron la integridad del ejercicio. Durante el proceso, el INE declaró procedentes 18 medidas cautelares en contra de personas funcionarias públicas, incluyendo

el presidente de la República, personas titulares de los gobiernos estatales y de la Ciudad de México; senadurías y diputaciones federal y locales; personas titulares de diversas alcaldías de la Ciudad de México, de dependencias y entidades del Gobierno de la República, así como personas servidoras públicas del ámbito federal y local (SUP-JIN-1/2022).

De estas medidas, a la fecha de la adopción de la sentencia, el TEPJF había confirmado al menos 15. Asimismo, el INE declaró el incumplimiento en 15 casos (el TEPJF ha confirmado al menos 6 de estas). En todos los casos se trató de difusión de propaganda gubernamental en periodo prohibido, la vulneración a las normas de difusión del proceso de revocación de mandato y el uso indebido de recursos públicos para ello.

Durante el proceso, se presentaron 326 quejas, denunciando 190 conductas irregulares de las personas servidoras públicas y 120 de los partidos políticos. A consecuencia de estas, la Sala Regional Especializada del TEPJF ha

acreditado infracciones consistentes en la difusión de propaganda gubernamental, la vulneración a las normas de difusión y la veda del proceso de revocación de mandato, así como la indebida recolección de firmas de apoyo a la revocación de mandato, infracciones de las que han sido responsables diversas personas servidoras públicos y la asociación civil Que siga la democracia (SUP-JIN-2/2022).

Después de este análisis de los hechos, la Sala Superior identificó tres situaciones que afectaron la integridad electoral del proceso de la revocatoria: 1) la tardanza en la emisión de legislación sobre el proceso de revocatoria y su modificación durante el proceso; 2) la insuficiencia presupuestaria y las limitaciones generadas por esta para implementar el proceso de revocatoria conforme a la estricta aplicación de su diseño legal, y 3) el incumplimiento por parte de diversos actores políticos de las medidas cautelares tendentes a salvaguardar la regularidad del proceso.

El impacto de esas malas prácticas, en la interpretación del TEPJF, es la disminución de la legitimidad del propio ejercicio de la revocatoria, del gobierno, de las instituciones y procesos democráticos y de todo el sistema político en su conjunto. Asimismo, la Sala sostuvo que estas irregularidades se traducen en una disminución de la confianza ciudadana y, eventualmente, en la insatisfacción con la democracia.

En consecuencia, la Sala Superior determinó, en la sentencia, dar vista a las autoridades competentes para que “investiguen y, en su caso, sancionen todas las infracciones e ilícitos que hayan puesto en riesgo los principios rectores de la materia electoral y hayan impedido el debido desarrollo del proceso de revocación de mandato” (SUP-JIN-1/2022), vinculando en particular a la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral del INE, a la Sala Regional Especializada del TEPJF y a la Fiscalía Especializada en materia de Delitos Electorales.

Cabe señalar que la sentencia fue adoptada por unanimidad de votos respecto del desechamiento de las demandas, pero por mayoría de votos, con voto concurrente del magistrado Felipe Alfredo Fuentes Barrera y con los votos en contra de la magistrada Mónica Aralí Soto Fregoso y de los magistrados Indalfer Infante Gonzales y José Luis Vargas Valdez, quienes emitieron votos particulares, respecto del análisis de la integridad electoral y la vista a las autoridades competentes.

La magistrada Soto Fregoso sostuvo en su voto que no compartía las consideraciones de la mayoría respecto de las afectaciones a la integridad electoral, que considera incompatibles con el desechamiento de las demandas. El magistrado Vargas Valdez, de manera similar, consideró que el desechamiento de las demandas impide el análisis de los aspectos de la integridad y, además, sostuvo que el juicio promovido por el ciudadano Ulises Ernesto Ruíz Ortiz debía ser desechado por falta de interés jurídico. El magistrado Infante Gonzales también considero que, ante la improcedencia de las impugnaciones, era inviable el análisis de la integridad, que resultaba innecesario y podía generar confusión acerca de los efectos de la decisión del TEPJF.

Finalmente, en el voto concurrente, el magistrado Fuentes Barrera señaló que la sentencia debía incorporar una justificación del análisis de la integridad electoral, derivada de la “función orientadora de las sentencias y la posibilidad de que estas sean medios de comunicación entre el tribunal y la ciudadanía, lo que, en su caso, puede generar acciones en un futuro para mejorar el procedimiento de revocación de mandato” (SUP-JIN-2/2022). Asimismo, consideró que no era necesario realizar los pronunciamientos acerca de los aspectos ya analizados por el TEPJF en juicios previos (la validez de las firmas de apoyo) y que, además, no era correcta la valoración del impacto de supuestas irregularidades en la calidad de la revocatoria, pues el análisis de estas sigue pendiente por parte de las autoridades electorales.

V. Conclusiones: la sentencia, la integridad y los alcances de la revisión judicial de la revocación de mandato

El mecanismo de revocación de mandato es una de las herramientas de democracia directa, aunque la menos utilizada y la más controversial. La revocatoria podría contribuir al fortalecimiento de la democracia al permitir a la ciudadanía destituir a políticos que han desempeñado mal su función o han actuado de manera éticamente problemática. Debido a ello, podría tener el potencial de acercar a las personas funcionarias electas a sus votantes, al permitir un control permanente, haciéndolos más responsables y receptivos a las necesidades de la gente. También podría ayudar a verificar y prevenir influencias indebidas en los asuntos públicos, cambiando el equilibrio de poder entre electores y representantes o gobernantes.

Sin embargo, la revocatoria está asociada con riesgos considerables para el funcionamiento de la democracia. Si la revocatoria no está definida y establecida precisamente, puede convertirse en una herramienta que los partidos políticos utilicen en la lucha contra sus competidores. Además, puede ser mal utilizada por grupos de interés para desestabilizar al gobierno y hacerlo ineficiente, evitando que las personas políticas tomen ciertas decisiones por temor a ser destituidos. El riesgo más grande es que la revocatoria llegue a generar el clima de confusión, sospecha y división, socavando la confianza del electorado en las personas que eligieron, así como en la política y la democracia representativa en su conjunto.

En este sentido, las reglas sobre quiénes pueden iniciar el procedimiento de revocación, en qué momento y bajo qué condiciones se desarrollan, resultan fundamentales para el funcionamiento y las implicaciones que esta tenga sobre la democracia.

Para evitar estos riesgos, es fundamental adoptar ciertas reglas y buenas prácticas que permitan elevar su calidad y asegurar su contribución a la democracia. Matsusaka (2020) señala que, entre las buenas prácticas, se debe poner especial atención a la formulación de la pregunta, que debe ser clara y unívoca, a las condiciones en las que la ciudadanía podrá recibir y acceder a la información sobre el proceso, y a cómo se financian las campañas.

La Comisión de Venecia también reitera la importancia de la pregunta, de la regulación de las campañas y del financiamiento, y añade a esta lista algunas condiciones más. La Comisión indica que los ejercicios de revocatoria deberían ser excepcionales, convocados solamente en circunstancias limitadas y reguladas por la ley (por ejemplo, ante la incompetencia en el desempeño de las funciones, comportamiento poco ético en el servicio o incumplimiento de los intereses de la comunidad), y que debe estar iniciada exclusivamente por la ciudadanía. También considera que debería establecerse requisitos para su validez, así como garantizar la revisión judicial del proceso de revocatoria (Comisión de Venecia, 2019).

            Este último aspecto, la revisión judicial es particularmente relevante pues permite asegurar que en los procesos de revocatoria se cumplan las normas y los estándares que garanticen la protección de los derechos y de los principios de integridad electoral. En general, las indicaciones de la Comisión de Venecia apuntan a que los procesos de revocatoria deben cumplir con los mismos estándares, si no es que mayores, que los procesos de elección. La lógica de esta exigencia deriva de la importancia del mecanismo de la autorización del mandato representativo y de gobierno que, como regla general, exige el cumplimiento de periodo completo por parte de las personas funcionarias electas. La posibilidad de desempeñar su mandato de manera efectiva es el fundamento del funcionamiento de la democracia, por lo que la afectación a esta regla no puede ser tomada a la ligera ni realizada a través de procedimientos de dudosa calidad o legitimidad.

            En la sentencia SUP-JIN-2/2022 y sus acumulados, la Sala Superior del TEPJF, al reflexionar sobre los alcances de control judicial y la calidad de los procesos de revocatoria, ha coincidido con la importancia del cumplimiento de los estándares de integridad electoral a estos ejercicios. En especial, la Sala ha reiterado la necesidad de adoptar buenas prácticas, como la adopción de la normativa —que incluya los aspectos de los regímenes sancionatorios y medios de impugnación— con suficiente antelación para garantizar la certeza en los procesos de revocatoria, y garantizar los recursos presupuestales suficientes para garantizar el adecuado desarrollo de las funciones organizativas.

            La relevancia de la sentencia SUP-JIN-2/2022 deriva, precisamente, del reconocimiento de la necesidad de cumplir con los estándares de integridad electoral en la revocatoria de mandato y del rol de la justicia electoral en la revisión de estos procesos.

La regulación —accidentada, tardía e incompleta— de la revocatoria de mandato en México ha abierto la posibilidad de que este ejercicio fuese utilizado con fines políticos coyunturales, partidistas, lejanos del ideal de profundización democrática. Como ha señalado Eberhardt,

AMLO se apropió de un mecanismo que inicialmente había sido creado para el control ciudadano, convirtiéndolo en un instrumento de gobierno en manos del presidente, cual encuesta de satisfacción, para medir el humor popular, y, según era de esperar, para ratificarlo en el cargo (Eberhardt, 2022, p. 484).

La sentencia SUP-JIN-2/2022 del TEPJF, al reiterar los estándares de integridad electoral en los procesos de revocación de mandato, puede resultar fundamental para evitar que los ejercicios futuros desvirtúen estos ejercicios, convirtiéndolos en una manipulación de las normas para favorecer la popularidad del presidente en turno. La revocatoria debe ser el ejercicio que se lleva a cabo en circunstancias extraordinarias, solamente cuando la ciudadanía considere necesario retirarle el mandato al gobierno que, a su juicio, no cumple de manera adecuada su función. Solo entonces —al ser activada desde abajo para controlar a quienes están ejerciendo los cargos públicos—, y solo cuando se entienda que la elección y la revocación de mandato tienen que ser dos caras del mismo estándar de integridad, la revocatoria puede fortalecer a las democracias representativas, empoderando a la ciudadanía frente a los gobiernos.

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[1] El término "democracia directa" abarca una variedad de procesos políticos que permiten a la ciudadanía votar directamente sobre leyes en lugar de candidatos para cargos públicos. La forma más antigua es la asamblea municipal, que ha disminuido en importancia y es viable solo en pequeñas comunidades. La forma más prominente hoy en día son las medidas de la boleta electoral, que pueden ser iniciativas propuestas por la ciudadanía o referendos sobre leyes ya aprobadas por la legislatura. Estas medidas permiten a la ciudadanía tomar el control de la agenda política. También existen medidas legislativas, que son colocadas en la boleta por la legislatura y pueden ser resoluciones no vinculantes o requerir la aprobación popular para entrar en vigor (Matsusaka, 2005).