Para citar este texto se sugiere: Saavedra Herrera, C. y Cortez Salinas, J. (2023). ¿Patear el balón o llenar el vacío?: el SUP-RAP-116/2020 y acumulados y la aplicación de la paridad en la renovación de las gubernaturas en 2021. En Justicia Electoral en Movimiento. IIJ-UNAM-TEPJF-EJE.

El presente texto es parte de un proyecto académico de colaboración entre el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y la Escuela Judicial Electoral.

Todos los derechos reservados.
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Dr. Camilo Saavedra Herrera

Dr. Josafat Cortez Salinas

Sumario: I. Introducción. II. Las decisiones del TEPJF como objeto de estudio. III. Comportamiento judicial y sentencias. IV. El Tribunal Electoral frente a la representación política de las mujeres. V. La sentencia SUP-RAP-116/2020 y acumulados. VI. Un esbozo de explicación. VII. Reflexiones finales. VIII. Fuentes consultadas.

• I. Introducción

La construcción de democracias paritarias es un proceso inacabado, lleno de obstáculos y claroscuros. México no ha sido la excepción. Pese a las resistencias de los actores políticos, es un buen ejemplo del éxito de la movilización a favor de normas electorales con perspectiva de género, así como de los efectos positivos que estas normas pueden generar en la representación de las mujeres (Caminotti y Freidenberg 2016; Došek et al. 2017; Freidenberg et al. 2022). En la actualidad, a 20 años de la introducción de las cuotas de género y a nueve de la incorporación del principio de paridad a nivel constitucional, México es el cuarto país con mayor porcentaje de mujeres en el poder legislativo nacional, de acuerdo con los datos de la Inter-Parliamentary Union (IPU, por sus siglas en inglés), organización internacional que internacional a la que están afiliados los parlamentos de 174 países (IPU, 2023).

En junio 2019, gracias en buena medida al aumento en el número e influencia de las legisladoras, se aprobó una reforma constitucional —la número 238 desde la promulgación de la Constitución en 1917 y la sexta desde el triunfo de la actual coalición gobernante— que amplió la observancia del principio de paridad de género, circunscrita hasta entonces a los congresos federal y locales, a la integración de los gabinetes y los poderes judiciales, y en general a todas las candidaturas relacionadas con cargos de elección popular (DOF 2019). Aunque la reforma se aprobó con amplio consenso de las fuerzas políticas, esto no ocurrió a la hora de aprobar la legislación secundaria.

En agosto de 2020, en este contexto de vacío normativo, algunas personas y organizaciones solicitaron al Instituto Nacional Electoral (INE) expedir normas reglamentarias para garantizar la aplicación del principio de paridad en las elecciones que se celebrarían al año siguiente para renovar 15 gubernaturas. El Instituto, por conducto de su Dirección de Prerrogativas y Partidos Políticos, respondió que las determinaciones en la materia correspondían a los organismos públicos locales electorales (OPLE). Los promotores de la solicitud impugnaron esa primera respuesta ante la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de Poder Judicial de la Federación (TEPJF), la cual, después de analizar las demandas, determinó que se debía revocar porque provino de una Dirección, no del Consejo General del Instituto (SUP-JDC-2729/2020).

El INE, en cumplimiento de esa primera sentencia, emitió un Acuerdo para ordenar a los partidos políticos postular candidatas mujeres en al menos 7 de las 15 gubernaturas en disputa (INE/CG569/2020). Esta segunda respuesta fue ahora impugnada por el Senado de la República, los partidos Acción Nacional (PAN) y de Baja California, así como por otra persona mediante un Juicio de la Ciudadanía. La Sala Superior, en la sentencia que resolvió estas impugnaciones (SUP-RAP-116/2020 y acumulados), consideró que el INE excedió su facultad reglamentaria con la emisión del Acuerdo y que, en todo caso, el Tribunal Electoral es la instancia que debe asegurar la aplicación del principio de paridad en las gubernaturas. Con base ello, resolvió vincular “a los partidos políticos a postular a siete mujeres como candidatas para renovar los ejecutivos locales” (SUP-RAP-116/2020, 47); y “al Congreso de la Unión y a los congresos de las entidades federativas para que emitan la regulación necesaria para la postulación paritaria de candidaturas de partidos políticos a las gubernaturas” (SUP-RAP-116/2020, 48).

¿Qué explica esta decisión que a primera vista parece paradójica? El argumento que planteamos en este texto es simple: esta resolución es producto del contexto en la que se tomó y, de hecho, fue parte de una cadena de conflictos generados por la aplicación de normas favorables a la representación de las mujeres. Con esta resolución, el Tribunal reconoció el vacío normativo existente al momento en que el INE emitió el Acuerdo. Pero, al mismo tiempo, en lugar de avalar la determinación de esa autoridad, señaló que ésta se había excedido e intentó llenar el vacío que dejó la ausencia de legislación secundaria, al menos en lo que correspondió a los procesos electorales celebrados en 2021. La resolución fue muy polémica y aunque no produjo el efecto pedagógico que se podría esperar de esta clase de decisiones, ilustra el papel que están llamados a desempeñar los tribunales en la aplicación de normas favorables para la construcción de una democracia paritaria.

El resto del texto se organiza de la siguiente manera. En la segunda sección se ofrece un breve recuento de la literatura especializada en las decisiones del TEPJF, con base en la que se argumenta que hacen falta estudios de carácter empírico que las expliquen. La tercera expone las premisas teóricas que se utilizan en el análisis de la sentencia en la que se enfoca este trabajo. La cuarta aborda algunos de los principales episodios en los que el Tribunal Electoral ha tomado decisiones favorables a la representación de las mujeres. La quinta examina a detalle la sentencia SUP-RAP-116/2020 y acumulados y, con base en ello, la sexta ofrece un esbozo de explicación del sentido de la decisión. El trabajo concluye con una sección donde se ofrece una discusión de la forma que esta sentencia se engarza con otras igualmente relevantes.

• II. Las decisiones del TEPJF como objeto de estudio

Durante las últimas décadas, los órganos de justicia constitucional de América Latina —las cortes supremas y los tribunales constitucionales— han desempeñado un papel cada vez más relevante en la tutela de los derechos (Gonzalez Bertomeu 2018; González Ocantos 2019). Esto ha sido visible particularmente en los aspectos relacionados con el derecho a la igualdad, incluida la adopción de acciones afirmativas en materia electoral (Piscopo 2015). Aunque México no ha sido la excepción a este proceso, sí ha presentado algunas singularidades, las cuales han estado relacionadas con la coexistencia de una jurisdicción federal ordinaria que tiene a la Suprema Corte como órgano cúspide, con una jurisdicción especializada en materia electoral.

El grueso de la literatura ha caracterizado a la Suprema Corte como un tribunal dedicado a arbitrar conflictos derivados del federalismo y la división de poderes, más que un órgano enfocado en la protección y garantía de derechos humanos (Castagnola y López Noriega 2016; Magaloni, Magar, y Sánchez 2011). Con todo, después de la reforma de derechos humanos de 2011 y de una renovación de sus integrantes, la Corte ha construido una agenda de derechos cada vez más amplia, la cual se ha visto reflejada en el uso recurrente del derecho internacional de los derechos humanos (Cortez Salinas y Saavedra Herrera, 2022), y en la construcción de criterios favorables a la igualdad, como aquellos relacionados con lo que se ha denominado “constitucionalización del derecho de familia” (Ibarra Olguín y Treviño Fernández 2019).

Pese a que la Suprema Corte también ha resuelto casos importantes relacionados con las cuotas de género y la paridad (Alterio 2021), el TEPJF ha sido la autoridad que, por su estructura y competencias, ha dominado la actividad interpretativa de estos temas. De hecho, como se explicará con detalle en la cuarta sección, las decisiones de su Sala Superior han sido esenciales no sólo para preservar normas favorables a la representación política de las mujeres, sino para alimentar las discusiones parlamentarias que han desembocado en reformas ulteriores (Alanís Figueroa 2017; Freidenberg y Gilas 2021).

La mayor parte de los trabajos dedicados a este tema han puesto énfasis en aspectos jurídicos, dejando en ocasiones de lado aquellos relacionados con el impacto del contexto en la toma decisiones al interior del Tribunal. De hecho, esta es una de las características que, por su naturaleza, distingue en general a los trabajos enfocados en las decisiones de la justicia electoral mexicana. Por ejemplo, Córdova y Salazar (2009) destacaron hace casi tres lustros que las decisiones del TEPJF abonaron a la construcción de un ambiente de poca certeza porque no favorecieron la consolidación de la reforma electoral de 2008.

Años después, en la presentación de un volumen coordinado por Concha y López Noriega (2016), López Ayllón y Salazar (2016) plantearon que, por factores políticos y no jurídicos, el Tribunal continuamente se distancia de sus precedentes, generando incertidumbre sobre sus decisiones. A una conclusión similar llegó Astudillo (2021) en su contribución a una obra que coordinó junto a Orozco Henríquez (2021). Y algo muy parecido enfatizaron Garza Onofre y Martín Reyes (2021), al sostener el Tribunal orienta sus decisiones por criterios políticos.

Una de las imágenes que arroja la lectura de estos trabajos es la de un Tribunal Electoral cuyas decisiones no son tan sólidas como deberían ser en términos jurídicos. Sin embargo, el énfasis que se ha puesto en el carácter político de las decisiones, no siempre se ha acompañado de una discusión sólida sobre los factores que favorecen que el sentido de las decisiones sea ese. Lamentablemente, la literatura empírica no ha logrado llenar por completo ese hueco. Los trabajos de Díaz Domínguez (2017; 2016), basados en un número amplio decisiones relacionadas con las finanzas de los partidos políticos, han destacado el peso del contexto y la prominencia de los actores involucrados. En la misma línea, Martín Reyes (2012) encontró que el TEPJF amplió su jurisdicción sobre la vida interna de los partidos políticos entre 1997 y 2003 como resultado del surgimiento de un contexto de mayor fragmentación política.

La conclusión principal que deja esta revisión parcial de la literatura enfocada en el Tribunal Electoral es la necesidad de ampliar el estudio sistemático de sus decisiones, así como de fortalecer el uso de enfoques empíricos pues ello contribuirá a comprender no sólo el contenido de dichas decisiones, sino los factores detrás de ellas. Esto es particularmente relevante en el caso de las decisiones relacionadas con la representación de las mujeres, cuyo análisis se ha concentrado en las consecuencias, no siempre prestando la atención que merecen los factores que las condicionaron.

• III. Comportamiento judicial y sentencias

Es común encontrar en la literatura especializada y en el espacio público información que retrata a las juezas y jueces como personas que resuelven conflictos jurídicos con base en normas preexistentes que aplican sin grandes dilemas a hechos que son denunciados por personas u organizaciones. Ese retrato simplista tiene cierto sentido dadas las expectativas normativas que existen respecto de la función judicial. Sin embargo, la labor de las personas juzgadoras es bastante más compleja (Cotterrell 1991). Como lo ha documentado una amplia literatura empírica, el derecho no es siempre el elemento clave de las decisiones judiciales; éstas muchas veces son afectadas por el contexto, el cálculo de sus consecuencias o por las preferencias de quienes participan en su elaboración.

Ciertamente, los esfuerzos empíricos para comprender la labor de los tribunales se han articulado en buena medida en torno a la pregunta de por qué las juezas y jueces deciden cómo lo hacen (Segal 2008). Ello ha llevado a la construcción de tres perspectivas o enfoques principales de lo que se ha denominado comportamiento judicial. El primero es el actitudinal y sostiene que las decisiones son producto de la ideología de los jueces (Segal y Spaeth 2002; 1992). El segundo es el estratégico y plantea que los jueces son actores sofisticados, que deciden en función del contexto institucional en el que operan (Epstein y Knight 2000; 1998). Y el tercero es el legal, desde el que se asume que el derecho, los precedentes y, en general, la educación jurídica son determinantes del actuar de las personas juzgadoras (Gillman 2001; Posner 2011).

Evidentemente, la unidad básica de análisis en estos tres enfoques es la decisión judicial. Como es bien sabido, las decisiones que finalizan un proceso judicial están plasmadas formalmente en las sentencias, documentos que además ofrecen una descripción de los hechos y los aspectos procesales del caso, así como una conclusión a partir del análisis e interpretación de la normativa aplicable. Aunque las decisiones judiciales están contenidas primordialmente en las sentencias, esto no quiere decir que sean equivalentes a ellas. Como Lara Chagoyán (2017) planteó al analizar el paso del caso Martín del Campo por la Suprema Corte mexicana, las decisiones judiciales son actos concretos (decisión-acto) que pueden o no ser simultáneas a la emisión de las sentencias (decisión-documento).

En la Corte Suprema de Estados Unidos, por ejemplo, la decisión-acto antecede a la sentencia (decisión-documento) y es producto de las votaciones que hacen sus integrantes en sesiones privadas. La sentencia se produce una vez que la mayoría llegó a un acuerdo y que su elaboración es asignada a uno de los integrantes por la persona que preside el tribunal (Pasquino 2016). En cambio, en países como Francia, Alemania o México, los tribunales constitucionales suelen resolver a partir de un proyecto elaborado por alguno de sus integrantes, el cual, al ser votado, propicia que la decisión y la emisión del documento que la contiene ocurran por lo general de manera simultánea (Pasquino 2016).

La distinción entre decisión judicial y sentencia —y entre decisión-acto y decisión-documento—ayuda a comprender por qué la forma de trabajo de los tribunales es un elemento importante para los resultados de la función judicial, ya que, en mayor o menor medida, condiciona las interacciones entre los integrantes de un tribunal, la forma en que estos evalúan el contexto y la influencia de las partes involucradas en un litigio. Ello además ayuda a tener claro que las sentencias en tanto documentos escritos pueden ser entendida como una especie de género literario en el que juezas y jueces se dirigen no sólo a las partes involucradas en un caso sino a una audiencia más amplia, integrada por otros jueces y, en general, por personas de la comunidad jurídica a la que pertenecen (Kahn 2017).

En línea con lo anterior, este trabajo parte de la premisa de que las sentencias son documentos que plasman las decisiones judiciales. Aunque no son equivalentes a ellas, por ser resultados de procesos complejos de interacción, las sentencias contienen información que permite extraer inferencias acerca de las ideas jurídicas y las preferencias de las personas que forman parte de los tribunales (Cortez Salinas 2020). Ello, en última instancia, es útil para entender no sólo el sentido jurídico de una sentencia, sino las motivaciones políticas detrás de una decisión judicial determinada (Friedman 2006; González Ocantos 2016).

• IV. El Tribunal Electoral frente a la representación política de las mujeres

La construcción de normas para incrementar la representación política de las mujeres comenzó hace tres décadas y se desarrolló en el marco de las sucesivas reformas político-electorales efectuadas durante y después del proceso de transición (Peschard 2010). La reforma de 1993 incorporó en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE) —creado tres años antes por la reforma previa— disposiciones que recomendaron a los partidos políticos incluir mujeres en sus listas de representación proporcional. La reforma de 1996 fue un poco más lejos al ampliar esta suerte de recomendación para que no hubiese más de 70% de candidaturas del mismo género (Freidenberg et al. 2022).

Aunque al inicio México no fue uno pionero en la adopción de esta clase de normas, con el tiempo se convirtió en uno de los países donde los cambios fueron más rápidos y sostenidos (Freidenberg 2020). La primera transformación jurídica sustancial ocurrió en 2002 cuando se introdujo de la cuota de género al COFIPE. Pese a que esa primera versión de la cuota incluyó válvulas de escape, sí obligó a los partidos a presentar candidaturas de un mismo género en máximo 70% (Freidenberg y Gilas 2021). Al poco tiempo, el TEPJF comenzó a resolver casos relacionados con esta nueva clase de normas, muchos de ellos derivados de litigios por la evasión del cumplimiento de las normas por parte de los partidos, pero también de vacíos normativos

El siguiente momento clave fue el incremento de 30% a 40% de la cuota de género en las candidaturas de representación proporcional que estableció la reforma electoral de 2008. Pese a este incremento, continuaron existiendo normas que abrieron la puerta a no cumplir con la cuota, particularmente cuando en la selección de candidaturas se utilizaran métodos democráticos. En esta segunda fase, la actividad del Tribunal se enfocó una vez más en llenar lagunas jurídicas, pero también el desarrollo de interpretaciones para asegurar que las fórmulas —candidaturas propietarias y suplentes— fuesen integradas personas del mismo género (Palma Cabrera y Cerva Cerna 2014; Alanís Figueroa 2017).

La sentencia que estableció dicho criterio —que se originó en el expediente el SUP-JDC-1264/2011— pronto se convirtió en una decisión emblemática (Ortiz Ortega y Scherer Castillo 2014; Oropeza, Gilas, y Silva 2016) y, gracias ello, contribuyó a ampliar las bases jurídicas de futuros cambios legislativos. De hecho, esto ocurrió al poco tiempo cuando la reforma electoral de 2014 incorporó a nivel constitucional el principio de paridad en las postulaciones a cargos legislativos federales y locales. Tanto en el ámbito federal como local, la adopción de este principio estuvo lejos de ser una cuestión pacífica. En los años siguientes, se promovieron más de cinco decenas de acciones de inconstitucionalidad en las que la SCJN analizó la forma en que la paridad se reglamentó en las leyes generales y locales (Saavedra Herrera 2019).

Una vez más, los litigios en la Corte como en el Tribunal Electoral estuvieron mayormente relacionados con los alcances de las normas derivadas de la enmienda constitucional. Ejemplo de ello son las diversas tesis y jurisprudencias que la Sala Superior emitió en relación la forma en que la paridad debía aplicarse en los ayuntamientos, cargos excluidos a nivel constitucional pero que presentes en las normas varias entidades federativas (Saavedra Herrera 2019). Estos criterios son, ciertamente, unas cuantas ilustraciones del volumen considerable de asuntos que han llegado a las salas que integran al TEPJF vinculados con normas favorables a la representación política de las mujeres.

La gráfica 1 ilustra la amplitud de la judicialización en la materia a partir de la cantidad de sentencias del Tribunal Electoral en las que aparece la frase “cuota de género” o “paridad de género”. Como ahí se aprecia, los primeros casos aparecieron desde la primera década del siglo, pero luego se multiplicaron en la segunda década, particularmente a raíz de la incorporación en 2014 del principio de paridad de género en las diputaciones federales y locales. Más allá de la oscilación en la cantidad de asuntos derivada de la dinámica de los calendarios electorales, la gráfica revela que el litigio no ha disminuyó con la ampliación de los alcances del principio de paridad que produjo la reforma constitucional de “paridad en todo” que se promulgó en junio de 2019.

Como se mencionó en la introducción, esa reforma estableció la obligación de observar el principio de género en: la elección de representantes ante los ayuntamientos en municipios con población indígena; las secretarías de despacho del Poder Ejecutivo Federal y sus equivalentes en las entidades federativas, así como en la integración de los organismos autónomos; la postulación de candidaturas de los partidos políticos a los distintos cargos de elección popular; la elección de diputados y senadores por el principio de representación proporcional, en listas encabezadas alternadamente entre mujeres y hombres cada periodo electivo; los concursos abiertos para la integración de los órganos jurisdiccionales; y la integración de los ayuntamientos municipales (DOF 2019).

• V. La sentencia SUP-RAP-116/2020 y acumulados

Las disposiciones transitorias de la reforma constitucional de “paridad en todo” otorgaron al Congreso de la Unión y a los congresos de las entidades federativas un plazo perentorio para hacer los ajustes a la legislación necesarios para asegurar la observación del principio de paridad. No sobra reiterar que ni el Congreso federal ni los Congresos locales cumplieron con ese compromiso. Además, el vacío normativo ocurrió en un contexto en el que movimiento feminista se activó en contra de la violencia de género y en el contexto de un nuevo gobierno —el del presidente López Obrador y su coalición— que no fue empático con el movimiento, sino, por el contrario, lo descalificó (Beer 2021).

En agosto de 2020, las organizaciones Centro para la Justicia Constitucional, Organizacional de Litigio Estratégico de Derechos Humanos, y Selene Lucía Vázquez[1] pidieron al Consejo General del INE, los criterios para el principio de paridad de género para el proceso electoral del 2020-2021 en las 15 gubernaturas. El INE, por conducto del Director Ejecutivo de Prerrogativas y Partidos Políticos, respondió que “los Organismos Públicos Locales son los encargados de establecer los requisitos que se deben cumplir para que las personas puedan ser registradas a una candidatura a los puestos locales de elección popular” (Marván Laborde 2021, 310).

Una vez tomada esta decisión, el 14 de septiembre, la asociación EQUILIBRA, impugna el acuerdo del INE ante la Sala Superior del TEPJF. La Sala resolvió revocar el documento emitido por el director ejecutivo e indicar que la respuesta correspondía al órgano máximo de dirección del Instituto: el Consejo General (SUP-JDC-2729/2020).

En acatamiento a esa sentencia, el INE emitió a finales del mismo 2020 un Acuerdo en el que, entre otras cuestiones, su Consejo General determinó lo siguiente:

Sexto. Con el propósito de que los criterios que se adopten tiendan a lograr la mayor paridad posible entre los géneros, en las 31 gubernaturas y Jefatura de Gobierno de la Ciudad de México, este Consejo General en atención a que en 2021 solamente se renovarán las Titularidades de los Poderes Ejecutivos en 15 entidades federativas, estima oportuno exigir que cada partido político nacional registre mujeres como candidatas en por lo menos 7 entidades. Lo anterior, dado que actualmente, de las 32 gubernaturas de las entidades federativas, únicamente dos se encuentran ocupadas por mujeres, de las cuales, una se renovará en 2021 (INE/CG569/2020, 78).

Una vez que el INE estableció los criterios para implementar la paridad en los procesos de 2021, otros actores políticos lo impugnaron ante la Sala Superior. El Partido Acción Nacional interpuso un recurso de apelación (SUP-RAP-116/2020), y lo mismo hizo el Partido de Baja California (SUP-RAP-120/2020). Por su parte, el Senado de la República presentó un juicio electoral (SUP-JE-89/2020), y una persona que no estuvo conforme con el alcance del Acuerdo del INE interpuso un juicio ciudadano (SUP-JDC-10118/2020).

La resolución que la Sala Superior tomó el 14 de diciembre de 2020, un mes después de haber recibido las impugnaciones, involucró tomar cuatro de sesiones principales. La primera fue la de acumular las impugnaciones y resolverlas mediante una sola sentencia, decisión que, como se aprecia en el cuadro 1, se aprobó por una unanimidad de las siete magistraturas.

La segunda decisión fue revocar el Acuerdo INE/CG569/2020 tras concluir que:

[E]l establecimiento de requisitos sustantivos que deberán cumplirse en la postulación de candidaturas a las gubernaturas tiene como consecuencia un ejercicio excesivo de la facultad reglamentaria de la autoridad electoral nacional, ya que se sustituyó a los legisladores locales al imponer disposiciones en un ámbito que se encuentra reservado a las legislaturas estatales (SUP-RAP-116/2020 y acumulados, 32).

Aunque esta decisión se tomó por unanimidad, la magistrada Otálora Malassis y el magistrado Rodríguez Mondragón difirieron de las consideraciones establecidas en la sentencia, lo cual quedó plasmado en el voto concurrente y particular que acompaña a dicha sentencia.

La tercera decisión fundamental fue la de vincular al Congreso federal y los congresos locales a regular la paridad antes del proceso electoral que siguiera al de 2021. Como también se ve en el cuadro 1, esta decisión fue dividida en dos partes. En la primera, referente a lo específicamente relacionado con el Congreso federal, la votación fue unánime. Sin embargo, en lo respectivo a los congresos locales, la magistrada Otálora y el magistrado Rodríguez volvieron a diferir, pero no sólo con el razonamiento de la sentencia sino con el sentido de la decisión.

La cuarta y última decisión esencial fue la más polémica, a la luz de los votos que se presentaron respecto del sentido y razonamiento de la sentencia. En esta cuarta decisión, la Sala Superior determinó que, aunque el INE con facultades para ello, el TEPJF si tiene capacidad de emitir normas y criterios para aplicar directamente la Constitución y, por tanto, para asegurar que la paridad se aplique a las gubernaturas, aún en la ausencia de legislación secundaria. La sentencia expone lo anterior con claridad, de la manera siguiente:

En ese contexto, al existir la necesidad de instrumentar la paridad en las gubernaturas, el Tribunal Electoral como máxima autoridad en la materia, garante del cumplimiento de los mandatos en materia de derechos humanos que surgen de los tratados internacionales de los que el Estado mexicano es parte y de las normas constitucionales, es que debe asegurar que la falta de regulación de la paridad en el caso de las gubernaturas no se traduzca en el incumplimiento de la Constitución General (SUP-RAP-116/2020 y acumulados, 44).

Con base en esta conclusión, la Sala Superior, en una votación 4-3, en la que dos de los cuatro integrantes de la mayoría presentaron votos concurrentes, y los tres que integrantes de la minoría presentaron votos particulares, vinculó a los partidos a hacer efectivo el principio de paridad en los proceso electoral de 2020-2021, ordenándoles en específico “informar al INE a más tardar el 30 de diciembre (de 2020) las entidades donde presentarán a siete mujeres a candidatas a gubernaturas y las ocho en las que presentarán a varones (SUP-RAP-116/2020 y acumulados, 49).

• VI. Un esbozo de explicación

La Sala Superior enfrentó a dos dilemas principales en la resolución de estos expedientes. El primero fue decidir si es constitucionalmente posible a aplicar el principio de paridad a la renovación de las gubernaturas de 2021 en ausencia de legislación secundaria. Y, el segundo, derivado del anterior, fue determinar en su caso a qué autoridad correspondía constitucionalmente definir la aplicación de dicho principio. Además, la decisión brindó a las magistradas y la oportunidad de mostrar sus preferencias legales (González Ocantos 2016), en un contexto de violencia contra las mujeres (Beer 2021) y, por tanto, también ante la posibilidad de generar una decisión que desempeñase un papel pedagógico en la protección de los derechos de las mujeres.

El diagrama 1 expone de manera esquemática los escenarios para la Sala Superior en función de los dilemas antes planteados. El primer escenario suponía concluir que no es constitucionalmente posible aplicar la paridad en ausencia de legislación, una decisión que en diversos círculos hubiese sido vista como poco favorable para la protección de los derechos de las mujeres y, probablemente también, como una determinación deferente hacia los partidos políticos, actores que aprobaron la reforma constitucional, y que optaron por dificultar la aplicación de la paridad evitando emitir legislación secundaria.

El segundo escenario era señalar que la paridad debía aplicarse aún sin legislación secundaria y validar que el INE contaba con atribuciones para llenar el vacío normativas mediante su facultad reglamentaria. A diferencia del primero, este escenario suponía tomar una decisión menos controversial para las organizaciones de mujeres y, al mismo tiempo, generar un precedente que validaba el entendimiento expansivo de la facultad reglamentaria del INE, permitiéndole generar acuerdos que aplicaran directamente la Constitución.

Finalmente, el tercer escenario también mitigaba las resistencias del movimiento feminista, al tiempo que evitaba generar criterios que ampliaran los poderes de producción normativa del Instituto Nacional Electoral. Este escenario, además, implicaba apuntalar las facultades del Tribunal Electoral con intérprete de la Constitución, ya que estaba asociado a una determinación que no, como tantas otras, se limitaba a inaplicar alguna norma sino a señalar el TEPJF puede generar criterios para aplicar directamente la Constitución.

Como planteamos en la sección previa, la Sala se decantó al final por este tercer escenario. Al respecto, conviene señalar que, para la Sala Superior,

En efecto, las normas constitucionales son obligatorias de manera directa (imponiendo deberes de hacer o de no hacer) y, en otros casos, estableciendo una reserva de ley para que la legislatura las desarrollen. Sin embargo, las leyes en sentido formal y material no son el único instrumento para el desarrollo de un derecho humano o de un principio constitucional. Ante un principio constitucional que no encuentra desarrollo en un instrumento legislativo, corresponde a la tutela judicial el generar obligaciones para instrumentalizar el ejercicio pleno de los derechos humanos” (SUP-RAP-116/2020 y acumulados, 45)

Vale la pena destacar también que la Sala Superior proporcionó algunos datos históricos para justificar el sentido de su decisión. Como se lee en la sentencia, al momento de la decisión 25 entidades nunca habían sido gobernadas por una mujer. Ciertamente, la vinculación a los partidos políticos también puede leerse como un fortalecimiento de las dirigencias nacionales partidistas por encima de los liderazgos locales porque desde el centro se decidiría las nominaciones y en qué estados participarían mujeres (Vázquez Correa 2021).

Con todo, también hay quienes han planteado que la decisión supuso una violación del pacto federal porque une 15 procesos que estaban separados y genera interdependencia jurídica (Marván Laborde 2021). Este eje de la decisión generó desacuerdos entre los integrantes del tribunal porque para algunos solo era necesario vincular al Congreso Federal y a las legislaturas locales. La magistrada Janine Otálora Malasis y el magistrado Reyes Rodríguez Mondragón señalan en el voto concurrente y particular

Desde nuestro punto de vista, tal como señalamos en la sesión pública de deliberación de la sentencia, únicamente se debió ordenar al Congreso de la Unión colmar el vacío normativo identificado para garantizar condiciones de paridad para la elección de las gubernaturas conforme a lo establecido en el artículo 35.II constitucional. Ello, porque consideramos que es el único órgano legislativo que se encuentra facultado válidamente para establecer un modelo de paridad horizontal respecto de la elección de gubernaturas (SUP-RAP-116/2020 y acumulados,72).

El Tribunal asumió que frente al vacío normativo y la omisión legislativa le corresponde a la autoridad jurisdiccional darle sentido a los principios constitucionales y vincular al final tanto al Poder Legislativo Federal, a las legislaturas locales y a los partidos políticos. Justifica su decisión en la historia de exclusión de las mujeres de los cargos de gubernatura en el país, en el artículo 1 y la obligación de todas las autoridades de garantizar los derechos contenidos en la Constitución, en los tratados internacional y en el artículo 41 constitucional sobre los partidos políticos y la paridad. Adicionalmente se cita el Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la mujer. Una de las características de la decisión analizada es que las ideas jurídicas y las formas de entender el derecho no se mostraron. Marván (2021) sostiene que en la construcción de la decisión no existió ponderación de los derechos ni una argumentación sólida. En este sentido, destaca que en la sentencia no hay diálogo jurisprudencial ni tampoco una conversación con la academia jurídica y politológica sobre los derechos y la paridad en la historia institucional mexicana. Es una sentencia que se distancia de la conversación académica y con sus pares jurisdiccionales.

Finalmente, la sentencia muestra el problema de los engroses y de la difícil que puede ser entender y leer las expresiones de las instituciones jurisdiccionales. En la discusión y en el engrose los magistrados no cumplieron con un ejercicio claro de persuasión y de labores pedagógicas de lo que implica una sentencia (Kahn, 2019) de cara a la ciudadanía y los actores políticos. Como señalamos antes, en el debate entre los magistrados, en el punto cuatro que establece la vinculación de los partidos políticos Sin embargo, una vez que termino la sesión existió un problema de comunicación que alentó la complejidad y la duda sobre lo que el tribunal había decidido.

En un comunicado oficial (269/2020) se señaló que “se vincula a los partidos políticos a que, en la medida de lo posible, en atención a sus disposiciones internas, en las elecciones del próximo seis de junio, en lo que toca a la selección de sus candidaturas a las gubernaturas, y respetando el principio de paridad de género, postulen el mayor número de mujeres posible”. De la lectura de esta redacción se podría entender que la vinculación a los partidos políticos era solo una sugerencia, lo cual generó incertidumbre entre la opinión pública y los actores políticos.

La magistrada Janine Otálora Malasis y el magistrado Reyes Rodríguez Mondragón, señalan en el voto concurrente y particular que el problema fue que no era lo mejor que el engrose lo realizará el magistrado que votó en contra de la mayoría. Posteriormente mediante otro Boletín de prensa (271/2020) se solicitó que el punto 4 del engrose lo realizará la mayoría. Estos problemas de comunicación y de la formación del engrose muestran las tensiones entre las magistraturas y sobre todo que no cumplen con una labor de pedagogía con las sentencias. En efecto, no muestran de forma sistemática y armónica cómo trabaja el derecho, la Constitución y los precedentes. En esta sentencia la explicación que hacen los jueces es débil y falla en persuadir a los actores.

La falta de claridad obligo a que se precisara constantemente la jurisprudencia del tribunal sobre lo que es una sentencia y sus implicaciones: “la sentencia existe una vez que se ha emitido votación en el asunto y que la presidencia del órgano correspondiente ha hecho la declaración de los puntos resolutivos” (SUP-RAP-116/2020 y acumulados, 56).

En el voto concurrente y particular parcial de la magistrada Janine Otálora Malasis y el magistrado Rodríguez Mondragón, se señala: “Nos separamos de la forma como se procesó la resolución de la sentencia, ya que ello derivó afectó la certeza que debe existir en los procesos electorales, además, erosionó la credibilidad del tribunal y su compromiso con el principio de paridad constitucional” (SUP-RAP-116/2020 y acumulados, 74).

Un último suceso que resaltar es que algunos sectores de la sociedad se expresaron en el Tribunal mediante amicus curiae. En el complejo esquema de las motivaciones de los jueces y de los magistrados, una puede ser acercarse a una audiencia académica que valore sus sentencias (Baum y Devins 2019). Uno de los indicadores de las preferencias de los jueces y su cercanía con la academia es el uso y consideración de figuras como el amicus curiae (Baum y Devins 2019).

En la historia del Tribunal, hasta abril de 2022, se habían presentado un total de 377 amicus curiae (Feria y Villafuerte 2021), lo que ha generado una importante generación de jurisprudencia sobre su uso y procedencia en las discusiones. En el caso de la sentencia analizada, varios actores presentaron amicus curiae, pero en la sentencia analizada solo se les menciona que se presentaron, pero no se citan ni se dialoga con estas figuras que pueden reforzar y complementar la argumentación de los jueces y magistrados. En México es importante la presencia cada vez más de esta figura y su uso por parte de especialistas, académicos y miembros de la sociedad civil, pero en este caso el Tribunal no lo consideró en su desarrollo argumentativo.

7. Reflexiones finales

La sentencia SUP-RAP-116/2020 y acumulados fue un episodio clave de una historia jurisdiccional protagonizada por el Tribunal Electoral, el INE y los partidos políticos frente a la omisión legislativa para darle sentido y aplicabilidad a la reforma de la paridad. Ese episodio fue seguido por la emisión de las sentencias SUP-JDC-91/2022 y SUP-JDC-434/2022, relacionadas con cuestionamientos sobre la forma en que el partido MORENA atendió las reglas de paridad en las candidaturas a las gubernaturas de Oaxaca y Tamaulipas (SUP-RAP-220/2022 y acumulados).El Tribunal considero que MORENA no había violado las reglas de la paridad, pero se subrayó que aun existía un problema porque no se había legislado en las entidades federativas. Ante al vacío normativo, el Tribunal vinculo a los partidos políticos indicándoles que se debían establecer en sus documentos básicos reglas sobre la paridad para los siguientes procesos electorales y al INE le señaló que debía de verificar el cumplimiento por parte de los partidos políticos. (Vázquez Correa 2023).

En las sentencias SUP-JDC-91/2022 y SUP-JDC-434/2022 se obligó a los partidos a reformar sus documentos básicos para darle sentido a la paridad y al INE que supervisará las reformas (SUP-RAP-220/2022 y acumulados).  Después el INE emitió un acuerdo (INE/CG583/2022) en el que indica que los partidos políticos debían incorporar en sus documentos básicos reglas sobre la paridad para cumplir con lo señalado por el Tribunal antes del 31 de octubre de 2022 para los procesos electorales de Estado de México y de Coahuila. El Acuerdo estableció que los partidos políticos tenían que modificar sus documentos para cumplir con la paridad: en la declaración de principios, en el programa de acción y en los estatutos, se debían establecer los mecanismos para desarrollar y garantizar la paridad en la estructura partidista y en las candidaturas (INE/CG583/2022).

El documento también determinó que 31 de octubre de 2022 era la fecha límite cumplir con lo conducente para aplicar la paridad en los procesos electorales de Coahuila y el Estado de México. Sin embargo, como los partidos no cumplieron con las fechas, el INE consideró que se debía aplicar la reforma de la paridad y solicitó a los partidos políticos que se le informara 30 días antes del inicio del proceso electoral en cuál estado se postularía una mujer.

Frente al acuerdo del INE, el Partido Revolucionario Institucional (PRI) Partido de la Revolución Democrática (PRD) y MORENA se inconformaron en el Tribunal (SUP-RAP-220/2022 y acumulados) porque consideraron que el INE no tenía atribuciones para lo que les ordenaba y se alegaba “vulneración del principio de autodeterminación, al exigir la modificación de los documentos básicos de los partidos políticos” (SUP-RAP-220/202 y acumulados, 3) Como describimos en líneas más arriba los partidos políticos han litigado el tema de la paridad y la selección de candidaturas pero esto no es nuevo en la historia de las reformas para la igualdad en América Latina y en México (Hinojosa y Vázquez 2018). Los partidos frente a las cuotas de género y tras reformas han buscado limitar su impacto mediante diferentes estrategias formales e informales.

En la sentencia, (SUP-RAP-220/2022 y acumulados) el Tribunal considero que el INE ante la ausencia de normatividad si tenía la atribución de generar un acuerdo para seguir las instrucciones de las sentencias SUP-JDC-91/2022 y SUP-JDC-434/2022, sin embargo, el Estado de México y Coahuila generaron su respectiva legislación sobre la paridad de género en las gubernaturas por lo que no es aplicable el precedente del Tribunal. El Tribunal afirmó que los partidos si tienen que reformar sus documentos básicos para cumplir con lo estipulado en las sentencias SUP-JDC-91/2022 y SUP-JDC-434/2022 y sobre lo acordado por el Consejo General del INE solamente que el plazo será de hasta 90 días y no como lo había establecido el INE. (SUP-RAP-220/2022 y acumulados).

Una vez que el Tribunal Electoral tomó una decisión y que parecía que el problema de la omisión legislativa se atendía en las entidades federativas, en Coahuila quedaron sin legislación en la materia después de que se reformó la Constitución local en enero de 2022 que estableció una regla de alternancia, pero no para el proceso electoral de 2023 (Vázquez Correa 2023). El Tribunal Constitucional del Poder Judicial del Estado de Coahuila declaró inconstitucional la reforma y posteriormente se reformó de nueva cuenta la Constitución y el Código Electoral del estado, y con estas herramientas normativas el Instituto Electoral de Coahuila generó un acuerdo para el proceso electoral de 2023.Sin embargo, la Suprema Corte de Justicia de la Nación invalido las reformas electorales del Estado (Vázquez Correa 2023).

La historia sobre la reforma de la paridad en gubernaturas es jurisdiccional porque le ha tocado a los magistrados y magistrados del Tribunal Electoral darle sentido a los principios constitucionales. En esta tarea se han evidenciado tensiones entre el Tribunal y el INE, y un comportamiento estratégico de los partidos litigando sobre sus responsabilidades para poder darle sentido a la reforma de la paridad. Destaca que el Congreso Federal y las legislaturas locales no han generado la legislación necesaria para poder operar la reforma constitucional y evitar que sean el Tribunal el que termina con la última palabra. Una de las tensiones de la decisión SUP-RAP-116/2020 fue si el Tribunal debió vincular solamente a las legislaturas locales y al Congreso Federal a legislar sobre la materia o debía vincular a los partidos políticos a cumplir con los principios establecidos en la reforma constitucional. Ante la comisión legislativa la visión que se impuso fue la de vincular a los partidos para que la reforma se pueda cumplir y establecer en sus documentos los mecanismos para garantizarla (SUP-RAP-220/2022 y acumulados).

Una sentencia es la expresión de los tribunales sobre el derecho, los precedentes y debe ser clara y precisa para cumplir con una función de pedagogía constitucional frente a los actores políticos. La sentencia SUP-RAP-116/2020 y acumulados sobre paridad en gubernaturas no cumplió con exponer de forma clara y precisa el uso del derecho y los precedentes. Generó confusión entre los actores políticos y la opinión pública abonando a un ambiente de incertidumbre institucional sobre las reglas a seguir y las obligaciones. Adicionalmente en su labor de persuasión la sentencia no muestra un uso de diálogo jurisprudencial ni tampoco utiliza literatura jurídica sobre derecho constitucional ni sobre el avance de una agenda por la igualdad de género.

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[1] Aspirante a la Candidatura para la gubernatura en el Estado de Michoacán