Para citar este texto se sugiere: Martín Reyes, J. y Salazar Ugarte, P. (2023). Crónica de una inconstitucionalidad anunciada: el Plan B ante la Suprema Corte. En Justicia Electoral en Movimiento. IIJ-UNAM-TEPJF-EJE.

El presente texto es parte de un proyecto académico de colaboración entre el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y la Escuela Judicial Electoral.

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Sumario: I. Introducción; II. La controversia constitucional del INE; III. Las acciones de inconstitucionalidad: la ruta para la invalidación completa; IV; A manera de conclusión; V. Fuentes Consultadas.

I. Introducción[1]

La reforma electoral de 2022-2023 fue una reforma tan potencialmente destructiva como efímera. Por una parte, el llamado “Plan B” del presidente López Obrador fue un conjunto de cambios legislativos agrupado en dos decretos[2] que pretendían debilitar algunos de los pilares fundamentales del sistema electoral y que presentaba los más variados problemas de constitucionalidad.[3] Por la otra, se trató de una reforma que prácticamente no logró ser aplicada, pues en un primer momento los decretos fueron suspendidos y posteriormente invalidados en su totalidad por la Suprema Corte de Justicia de la Nación (scjn). De esta manera sus posibles efectos, por más perniciosos que fueran, resultaron contrarrestados.

La literatura especializada no ha pasado la oportunidad de analizar diversos aspectos e implicaciones del Plan B. Además de los trabajos que analizan los problemas de inconstitucionalidad de la reforma, es posible encontrar análisis más o menos detallados de la forma en que se aprobaron ambos decretos,[4] de las modificaciones sustantivas que introdujeron,[5] así como de las vías impugnativas para controvertirlas.[6] De igual forma, es posible encontrar algunos trabajos que exploran la relación del Plan B con temas más amplios, como el populismo,[7] el hiperpresidencialismo[8] y las dinámicas de autocratización.[9] Por la naturaleza del tema es entendible y positivo que los análisis se realicen tanto en la dimensión de los estudios jurídicos como en la de los estudios políticos. Después de todo, se trató de una operación política que pretendía modificar las reglas del juego democrático en México.

Sin embargo, son prácticamente inexistentes los trabajos que analizan, a detalle, las decisiones de la Suprema Corte que lograron la suspensión y, eventualmente, la invalidez de la segunda parte del Plan B.[10] Por lo mismo, más allá del resultado inmediato de estas determinaciones —que de ninguna forma es menor, pues brindaron certeza de cara a las elecciones de 2024—, no se cuenta con un buen diagnóstico sobre la calidad argumentativa de las resoluciones de la Suprema Corte, ni de las implicaciones de este precedente a mediano y largo plazo.

El presente trabajo académico busca subsanar este vacío en la literatura especializada al realizar un análisis de las resoluciones que permitieron tanto la suspensión total como la invalidación completa de la segunda parte del Plan B, esto es, la resolución dictada en el incidente de suspensión derivado de la controversia constitucional 261/2023, así como la sentencia dictada en la acción de inconstitucionalidad 71/2023 y acumuladas. Mostraremos, en términos generales, que las decisiones de la Suprema Corte mediante las cuales se suspendió e invalidó la segunda parte del Plan B son resoluciones sólidas en términos argumentativos y que están sustentadas por precedentes de la propia Suprema Corte. Se trata, en ese sentido, del tipo de resoluciones que deben dictar los tribunales constitucionales en asuntos políticamente sensibles. Frente a las presiones del poder, no hay mejor ruta que la certeza que da el anclarse en las decisiones jurisdiccionales previamente adoptadas.

II. La controversia constitucional del INE: la puerta para la suspensión total

El litigio que resultó clave para la suspensión total de la segunda parte del Plan B (dof 2023) —esto es, el decreto que introdujo la mayor parte de los cambios legislativos— fue la controversia constitucional presentada por el Instituto Nacional Electoral (ine) (2023). La demanda que presentó el representante legal de la autoridad electoral es un documento extenso y complejo, mediante el cual el ine solicitó la invalidación total del segundo decreto del Plan B por violaciones al procedimiento legislativo. Asimismo, planteó diversos conceptos de invalidez encaminados a demostrar la inconstitucionalidad de diversas normas y sistemas de normas contenidas en el segundo decreto.

Algunos de estos planteamientos estaban encaminados a demostrar que diversas disposiciones del decreto violaban la prohibición de leyes privativas, esto es, aparentaban ser normas generales y abstractas, pero que en realidad regulan situaciones que se agotaban en un número predeterminado y previamente definido de casos y, por lo mismo, perderían su vigencia una vez que se apliquen.[11] Ese era el caso, por ejemplo, de la destitución inmediata del Secretario Ejecutivo de la autoridad electoral entonces en funciones.

Para efectos del presente análisis, lo que importa es concentrarnos en varias cuestiones de la manera en que el ine solicitó la suspensión de la segunda parte del Plan B. En primer lugar, el ine echó mano de los pocos pero muy relevantes precedentes de la propia Suprema Corte en los cuales se reconoce la posibilidad de otorgar suspensiones en controversias constitucionales contra normas generales.[12] En segundo lugar, es importante advertir que el ine no solo solicitó la suspensión de ciertos artículos controvertidos, sino de la totalidad del decreto impugnado y la consecuente reviviscencia de las normas derogadas hasta que el Pleno de la Corte pudiera pronunciarse sobre el fondo del asunto. En términos generales, entonces, el ine alegó que procedía una suspensión de todo el decreto, pues durante su aprobación se habían cometido violaciones al proceso legislativo. Conviene citar, en extenso, las razones del ine (2023) para que:

en su caso se suspenda el Decreto impugnado hasta en tanto ese Máximo Tribunal se encuentre en condiciones de verificar que el proceso legislativo que le dio origen fue desarrollado de conformidad a las reglas plasmadas en los artículos 71 y 72 constitucionales, así como en los Reglamentos de ambas Cámaras del Congreso de Unión y que no se violaron derechos humanos reconocidos en la Carta Magna y en los tratados internacionales.

Lo anterior, pues se reclaman violaciones al proceso legislativo, ya que la iniciativa fue aprobada sin la debida discusión y aprobación legislativa, transgrediendo el principio de publicidad y democracia deliberativa. Ello en tanto la Cámara de Diputados calificó la iniciativa, originalmente presentada por el Ejecutivo Federal, como asunto de trámite urgente, a través de un mecanismo que constituyó un fraude a la ley, lo que derivó en la dispensa de todos los trámites, generando la imposibilidad real de su discusión y una votación sin conocimiento del contenido detallado del proyecto de Decreto; situación que aconteció de manera similar en las sesiones de 6 y 15 de diciembre de 2022, en detrimento de los principios de publicidad y democracia deliberativa, al advertirse diversas irregularidades respecto a la publicación de las iniciativas en la Gaceta. Mientras en el Senado de la República hubo la falta de un dictamen aprobado por las Comisiones Unidas de Gobierno y Estudios Legislativos.

En ese sentido, se solicita la suspensión de mérito para el efecto de que se ordene la reviviscencia de las normas derogadas y abrogadas hasta que el presente sumario se resuelva definitivamente. Lo anterior, en atención a los diversos vicios de origen que acarrea el acto impugnado y conllevan un detrimento irreparable en los derechos humanos de la ciudadanía, en especial los de carácter político electoral (ine 2023, 413-14).[13]

La controversia constitucional del ine fue turnada al ministro Javier Laynez Potisek. En términos generales, el ministro Laynez ofreció dos argumentos para conceder la suspensión. Por una parte, señaló que el artículo 14, párrafo segundo, de la ley reglamentaria que establece que “[l]a suspensión no podrá otorgarse en aquellos casos en que la controversia se hubiere planteado respecto de normas generales” no operaba en el caso concreto, pues en su demanda el ine controvertía diversas disposiciones por vulnerar la prohibición constitucional de leyes privativas (incidente de suspensión derivado de la controversia constitucional 261/2023, 12). Por otra parte, recordó que la Corte había establecido que esa disposición tenía como excepción “aquellos casos en que la controversia se hubiere planteado respecto de normas generales que impliquen o puedan implicar la transgresión irreversible de algún derecho humano” (incidente de suspensión derivado de la controversia constitucional 261/2023, 12). Veamos a detalle ambos argumentos.

Sobre la primera cuestión, el ministro Laynez razonó que la racionalidad de la prohibición contenida en la ley reglamentaria obedecía a que “las características esenciales de las normas controvertidas” —es decir, su “abstracción y generalidad”— hacía “imposible paralizar sus efectos, pues ello implicaría que perdieran su validez, eficacia, fuerza obligatoria o existencia específica” (incidente de suspensión derivado de la controversia constitucional 261/2023, 9). Sin embargo, también especificó que “en el presente caso no opera la prohibición a que se refiere la literalidad” de esa disposición, ya que en su demanda el ine se dolía de:

la aprobación de las llamadas “leyes privativas” que prohíbe el artículo 13 de la Constitución Federal, o que refiere que en realidad se trata de actos de individualización de otras normas disfrazados de ley en sentido formal, controvierte también el carácter de norma general de múltiples disposiciones del decreto (incidente de suspensión derivado de la controversia constitucional 261/2023, 10).

Por lo tanto, si uno de los planteamientos del ine era precisamente que el decreto contenía preceptos que en realidad no eran normas generales, entonces era posible concluir que, al menos respecto de esas disposiciones, no era aplicable la regla que prohibía dictar suspensiones en controversias relacionadas con normas generales.

Con una argumentación interesante, el ministro Laynez estimó que la prohibición tampoco era aplicable a las normas generales contenidas en el decreto controvertido. De acuerdo con su razonamiento, conceder la suspensión únicamente respecto de las disposiciones que el ine no consideraba como normas generales —sino como normas privativas— podría generar “un caos operativo” que provocaría una enorme incertidumbre. Así lo estableció, en su resolución:

[S]i se considerara que la excepción a la prohibición legal de otorgar la suspensión opera únicamente respecto de aquellas disposiciones cuya naturaleza como norma general está cuestionada expresamente en la demanda y, por consiguiente, que sí fuese aplicable al resto del sistema normativo impugnado, entonces se generaría un caos operativo en relación con el funcionamiento del instituto actor, pues una suspensión parcial del decreto podría generar una situación todavía más gravosa justamente para la parte que solicitó la medida cautelar y, por ende, para el ejercicio de las competencias constitucionales que pretende preservar con la promoción de la controversia.

Dicho de otro modo, toda vez que no hay prohibición legal para suspender los efectos de múltiples disposiciones del decreto impugnado que afectan a ciertos órganos esenciales del instituto actor, pues justamente su naturaleza como normas de carácter general está en duda, no puede considerarse tampoco que haya prohibición para suspender los efectos del resto de disposiciones del decreto, pues esto llevaría a paralizar sólo parcialmente un sistema normativo que debe funcionar como un todo y desembocaría en incertidumbre jurídica respecto de la función del órgano constitucional autónomo que promovió la controversia. Por lo tanto, aquéllas deben seguir su misma suerte y ser susceptibles de ser suspendidas también (incidente de suspensión derivado de la controversia constitucional 261/2023, 10-1).

La segunda razón que dio el ministro Laynez para conceder la suspensión fue que el decreto controvertido podía vulnerar, de manera irreparable, diversos derechos humanos. En ese sentido, recordó que era “criterio reiterado”[14] de la Segunda Sala de la Suprema Corte que la aplicación del segundo párrafo del artículo 14 de la ley reglamentaria no debía ser “irrestricta o indiscriminada”. Más aún, señaló que la “Reforma constitucional con y para el Poder Judicial” de 2021,[15] misma que estableció que los derechos humanos también conformaban el parámetro de control en las controversias constitucionales, reforzaba esta conclusión, ya que

si en este medio de impugnación indudablemente se pueden plantear violaciones a derechos humanos, entonces la medida cautelar prevista en la Ley Reglamentaria para este medio de impugnación debe ser efectiva para preservar la materia de la controversia también en relación con planteamientos relativos a violaciones a los derechos humanos (incidente de suspensión derivado de la controversia constitucional 261/2023, 13).

En el caso concreto, el ministro Laynez estimó que se actualizaba la excepción definida por la jurisprudencia de la Suprema Corte. En particular, concluyó que la aplicación del decreto de reformas podría generar vulneraciones irreparables a diversos derechos humanos. En palabras de la resolución:

de aplicarse el ordenamiento combatido, se podrían vulnerar de manera irreparable derechos humanos de la ciudadanía, en especial los de carácter político electoral que presuponen elecciones libres, auténticas y periódicas, organizadas por autoridades independientes e imparciales que se conduzcan en todo momento bajo los principios rectores de la función electoral previstos en el artículo 41, fracción V, de la Constitución Federal; los derechos humanos a la intimidad, privacidad e identidad, que se traducen en múltiples obligaciones para el Instituto Nacional Electoral en relación con la preservación y el resguardo de toda la información contenida en el Padrón Electoral, así como los derechos laborales del personal del referido órgano constitucional autónomo (incidente de suspensión derivado de la controversia constitucional 261/2023, 11).

Como puede apreciarse, la resolución que dictó el ministro Laynez fue fundamental.[16] No solo frenó de tajo la aplicación de una reforma profundamente regresiva, sino que, al hacerlo permitió que el Pleno Corte contara con el tiempo necesario para analizar el fondo del asunto. A continuación, analizamos la resolución consecuente mediante la cual la Suprema Corte de Justicia de la Nación invalidó en su totalidad la segunda parte del Plan B.

III. Las acciones de inconstitucionalidad: la ruta para la invalidación completa

En este caso los promoventes de las acciones de inconstitucionalidad fueron los partidos políticos Movimiento Ciudadano, de la Revolución Democrática, Acción Nacional y Revolucionario Institucional; el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales; así como minorías parlamentarias tanto de la Cámara de Diputados como del Senado de la República. Al igual que en la controversia constitucional del ine, los conceptos de invalidez en contra del Plan B se dirigieron tanto a las violaciones del proceso legislativo como a diversas normas y sistemas normativos contenidos en el decreto.

La conclusión del Pleno de la Suprema Corte es ampliamente conocida. El decreto impugnado fue declarado inválido en su totalidad porque el poder legislativo incurrió en violaciones graves al proceso legislativo. Por lo mismo, recuperaron su vigencia las disposiciones legales que estaban en vigor antes de la publicación en el Diario Oficial de la Federación del decreto impugnado. Es decir, en los hechos, el marco legal en materia electoral vigente antes de la entrada en vigor del llamado Plan B quedó venturosamente intocado. Lo que nos interesa a continuación es rescatar los razonamientos principales mediante los cuales llegó a esa conclusión el tribunal constitucional.

El proyecto de sentencia fue elaborado por el mismo ministro Laynez Potisek. Después de recuperar los argumentos planteados por los actores recurrentes, en el documento se deja constancia de que “se recibieron en la Suprema Corte de Justicia de la Nación numerosos escritos presentados por diversas personas, organizaciones y grupos en calidad de ‘amigos de la corte’”. El dato merece ser mencionado porque sirve para evidenciar la relevancia que el caso tenía para un amplio sector de la sociedad mexicana. De hecho, la propuesta del Plan A (la iniciativa reforma constitucional) y el Plan B (la reforma legal) habían sido rechazadas mediante manifestaciones populares muy concurridas en noviembre de 2022 y febrero de 2023 en las principales ciudades del país.

Un argumento presentado por algunas de las acciones de inconstitucionalidad sostenía que la reforma electoral violaba la llamada “veda electoral”, establecida en el artículo 105 constitucional —las reformas electorales deben promulgarse y publicarse noventa días antes de que inicie un proceso electoral—, para los procesos electorales locales que se encontraban en curso en los estados de Coahuila, de México y de Tamaulipas. La Corte desestimó ese argumento al constatar que el decreto de reformas excluía en su régimen transitorio que las normas aprobadas aplicaran para esas elecciones.

Acto seguido, el Pleno de la scjn entró al análisis de la médula de las impugnaciones, esto es, las violaciones al procedimiento legislativo. Su primera aproximación al tema fue una reconstrucción cronológica, detallada y pormenorizada —en algunos casos refiriendo la hora exacta en la que se verificaron los hechos—, de todos los actos que tuvieron lugar tanto en la Cámara de Diputados como en el Senado de la República relacionados con la aprobación del llamado Plan B.

Este no es el espacio para reproducir esa cronología de hechos y decisiones legislativas, pero es importante advertir que la corte los refirió como punto de partida para el análisis constitucional que llevaría a cabo más adelante. Podemos decir que se trató de las premisas fácticas sobre las que se basó la decisión. El quid de la cuestión era determinar si se habían verificado violaciones al proceso legislativo invalidantes del mismo.

Para determinarlo, la Corte, además de la reconstrucción de hechos, recuperó sus propios precedentes en la materia, así como los argumentos sobre el particular esgrimidos por los diferentes actores promotores de las acciones de inconstitucionalidad. Con esos elementos identificó ocho cuestiones jurídicas concretas a resolver, mismas que reproducimos textualmente:

1. ¿El Congreso de la Unión omitió́ indebidamente llevar a cabo un ejercicio de parlamento abierto antes de aprobar el decreto impugnado?
2. ¿Los integrantes del Congreso de la Unión tienen constitucionalmente prohibido hacer suyas y solicitar que se tramiten como urgentes las iniciativas del Ejecutivo Federal que no sean de carácter preferente?

3. ¿La Cámara de Diputados omitió́ indebidamente motivar la dispensa del trámite ordinario de la iniciativa sometida a discusión?

4. ¿La Cámara de Diputados omitió́ publicar con la anticipación debida la iniciativa sometida a discusión?

5. ¿Los integrantes de la Cámara de Diputados tuvieron un plazo razonable para deliberar la iniciativa sometida a discusión?

6. ¿Las Cámaras del Congreso de la Unión modificaron indebidamente artículos del proyecto de decreto que ya habían sido aprobados?

7. ¿Las Comisiones Unidas del Senado de la República omitieron indebidamente aprobar su dictamen de manera conjunta?

8. De acreditarse alguna (o varias) de las violaciones al procedimiento legislativo alegadas por los accionantes, ¿tiene(n) potencial invalidante en el caso concreto? (acción de inconstitucionalidad 71/2023 y acumuladas, 73).

Sobre la primera cuestión, la Corte concluyó que, si bien los ejercicios de parlamento abierto son positivos en un sistema democrático, no constituyen un requisito constitucional de validez de las normas aprobadas por el poder legislativo mexicano. Esa conclusión fue consecuente con diversos precedentes de la propia Corte que fueron referidos en la sentencia. Lo mismo vale para la conclusión de que el parlamento abierto es una figura útil para el ejercicio de algunos derechos —como la transparencia legislativa— pero no es un requisito constitucional determinante para la garantía de estos. Así que la ausencia de un ejercicio de parlamento abierto no constituye causa de invalidez de la reforma electoral impugnada. A la luz de los precedentes de la Corte aplicados en el caso concreto, consideramos que esta es una conclusión defendible.

Tampoco resultó procedente el argumento de que los integrantes del Congreso de la Unión estaban impedidos para hacer suyas y solicitar que se tramiten como urgentes las iniciativas del Ejecutivo Federal que no sean de carácter preferente. En palabras del Pleno de la scjn:

el hecho de que determinados legisladores hagan suya una iniciativa del Presidente de la República que nunca fue presentada como preferente y, además, soliciten al pleno de la Cámara respectiva que se le dispense el trámite ordinario para discutirla de inmediato, no representa por sí mismo una violación al proceso legislativo (acción de inconstitucionalidad 71/2023 y acumuladas, 89).

Sin embargo, la Corte —de nuevo sustentada en sus precedentes— sostuvo que, en virtud del principio de deliberación democrática que es “pilar de todo proceso legislativo desarrollado en el marco de la Constitución Federal” (acción de inconstitucionalidad 71/2023 y acumuladas, 91), las razones que conduzcan a calificar un asunto como de urgente resolución para efectos de dispensar el trámite legislativo ordinario siempre deben motivarse” (acción de inconstitucionalidad 71/2023 y acumuladas, 91). Es decir, dado que la dispensa de trámites en un proceso legislativo es una medida extraordinaria, la decisión de adoptarla requiere de una justificación sólida en tres aspectos:

(i) la existencia de determinados hechos que generen una condición de urgencia en la discusión y aprobación de una iniciativa de ley o decreto; (ii) una relación medio-fin, esto es, que tales hechos necesariamente generen la urgencia en la aprobación de la iniciativa de ley o decreto de que se trate, pues, de no hacerse de esta forma, ello traería consecuencias negativas para la sociedad, y (iii) que la condición de urgencia evidencie la necesidad de que se omitan ciertos trámites parlamentarios, sin que esto se traduzca en afectación a principios o valores democráticos (acción de inconstitucionalidad 71/2023 y acumuladas, 92).

La cuestión es de la máxima relevancia porque, por un lado, la Corte reiteró que la deliberación parlamentaria no es una cuestión accesoria sino un elemento definitorio de un proceso legislativo constitucional y, por el otro, reafirma que los argumentos son indispensables sin importar las mayorías legislativas que aprueben las dispensas. Ambos argumentos no son nuevos. Como la propia Suprema Corte recuerda en su sentencia, la decisión sobre la segunda parte del Plan B confirma una línea jurisprudencia que se ha consolidado en las últimas dos décadas. Es importante advertirlo porque algunos actores políticos cuestionaron la decisión de la corte aduciendo de manera errada que se fundaba en argumentos ad hoc para el caso del Plan B.

En el caso concreto, la corte refirió que la omisión de motivación para la dispensa legislativa por parte de la Cámara de Diputados ya había sido acreditada en el decreto de reformas a la Ley General de Comunicación Social y a la Ley General de Responsabilidades Administrativas por el propio Pleno del Tribunal Constitucional (acción de inconstitucionalidad 29/2023 y acumuladas). Dado que se trataba del mismo decreto de reformas, la Corte se limitó a reiterar lo que había dicho anteriormente:

[L]a Cámara de Diputados fue completamente omisa en motivar la dispensa del trámite ordinario por condición de urgencia en dos ocasiones y, por consiguiente, incurrió́ en una violación constitucional grave en relación con este procedimiento legislativo (acción de inconstitucionalidad 71/2023 y acumuladas, 94).

La conclusión fue contundente y consistente. Para ofrecerle sustento sólido, en la sentencia de nueva cuenta se reprodujeron hechos y dichos —citando la versión estenográfica de la sesión correspondiente de la Cámara de Diputados— relacionados con esa decisión legislativa. De nueva cuenta, el Pleno de la scjn, reiteró un criterio que nos parece medular: los votos mayoritarios no están por encima de la carga argumentativa. Legislar es una cuestión de motivación, no de mayoriteo. Con esa decisión, de manera implícita, el máximo tribunal del país reiteró un criterio jurisdiccional con un anclaje teórico en la mejor tradición democrática. Los votos son importantes, pero no suficientes. En una democracia constitucional las razones jurídicas son fundamentales y, en su ausencia, las decisiones legislativas carecen de validez. Vale la pena advertir que el criterio tiene sustento en la interpretación constitucional que la Corte ha hecho del artículo 72 de la Constitución federal. Así que estamos frente a una determinación que es teóricamente sólida y constitucionalmente fundada.

La lógica de la deliberación exige, según consta en la sentencia de la scjn, que tanto las minorías como las mayorías conozcan las iniciativas que serán sometidas a votación. Sobre este particular existen precedentes —referidos en la sentencia— que datan de hace lustros. En el caso concreto, el Pleno de la Corte analizó si la iniciativa discutida en la Cámara de Diputados había sido publicada en la Gaceta Parlamentaria con la anticipación debida. Después de reconstruir los tiempos y los hechos, también en este caso, el Tribunal Constitucional concluyó que la Cámara de Diputados fue omisa en su obligación reglamentaria. Para el caso concreto, de nuevo, se ciñó a lo que ya había acreditado en torno a las reformas aprobadas en el mismo acto legislativo a la Ley General de Comunicación Social y a la Ley General de Responsabilidades Administrativas. De nueva cuenta se acreditó una violación al principio de deliberación democrática previsto en el artículo 72 constitucional.

A esos dos argumentos se sumaría uno más. Primero, se acreditó que la deliberación democrática también había sido inhibida por la brevedad del tiempo (cuatro horas y media) con el que contaron las personas legisladoras para estudiar unas iniciativas de reforma particularmente extensas (más de cuatrocientos cincuenta artículos). Simple y llanamente, la Corte determinó que no habían contado con el tiempo necesario para conocer y opinar de manera concienzuda los textos presentados ante el órgano legislativo. De nuevo, el punto se acreditó con los dichos y hechos atinentes.

Dispensa de trámites sin la motivación debida, falta de publicación oportuna de la iniciativa y falta de tiempo para el estudio y discusión fueron factores determinantes para que el Pleno de la corte invalidara el proceso legislativo mediante el que se aprobó el Plan B en la Cámara de Diputados. Pero, además de estos tres argumentos, el Tribunal Constitucional acreditó que en esa cámara legislativa se alteraron de manera indebida algunos artículos que ya habían sido previamente aprobados por el Congreso de la Unión, con lo cual se contravino lo dispuesto por el mismo artículo 72 constitucional en su apartado E. De nuevo, el Pleno de la Corte acreditó su veredicto reconstruyendo hechos y reproduciendo los artículos indebidamente alterados. En la sentencia consta una tabla comparativa que no deja lugar a dudas.

Por si no bastara, también se demostró que las Comisiones Unidas de Gobernación y Estudios Legislativos del Senado de la República sostuvieron sesiones extraordinarias durante el proceso legislativo sin el quorum legal requerido. Ello implicó que el dictamen legislativo correspondiente no fuera aprobado por la mayoría absoluta de los integrantes de dichas comisiones. De nuevo, el hecho quedó fehacientemente acreditado en la sentencia del máximo tribunal del país. El combo aquí resumido y probado en extenso en la sentencia de la Corte solo podía conducir al tribunal en una dirección:

Esto quiere decir que la falta de motivación de las dispensas aprobadas por la Cámara de Diputados, la falta de publicación y distribución de la iniciativa, su modificación indebida en la Gaceta Parlamentaria de la Cámara de Diputados, la falta de un plazo razonable para discutir y aprobar el contenido de la iniciativa, la modificación de artículos ya aprobados y la emisión de un dictamen sin reunir el quorum y la mayoría requerida por el reglamento representan, en su conjunto, violaciones al principio de democracia deliberativa con el potencial suficiente para decretar la invalidez del decreto impugnado en el presente asunto (acción de inconstitucionalidad 71/2023 y acumuladas, 133).

Así lo decidió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación el día veintidós de junio del año dos mil veintitrés. Aunque la precisión obliga a puntualizar que la médula del asunto —la invalidez del infame e inconstitucional Plan B— fue votada por nueve de once integrantes de ese tribunal. La ministra Loretta Ortiz Alhf y Yazmín Esquivel Mossa, con criterios que no compartimos, votaron en contra. Dejamos que sean las personas lectoras las que juzguen los alegatos formulados por la ministra Ortiz Alhf en su voto particular —algo que es imposible en el caso de Esquivel Mossa, pues ni siquiera se tomó la molestia de publicar un texto para intentar defender su criterio—.[17]

IV. A manera de conclusión

Durante muchos años, en los más variados espacios académicos hemos insistido en la necesidad de analizar con ojo crítico las decisiones de los tribunales, especialmente aquellas que toman los órganos de cierre, que no admiten recurso judicial alguno.[18] Y no en pocas ocasiones hemos llamado la atención sobre la errática forma en que los máximos órganos jurisdiccionales del país —la Suprema Corte de Justicia de la Nación y el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación— han resuelto, con criterios endebles y contradictorios, algunos de los asuntos de la mayor relevancia política para el poder en turno. En esos casos, por desgracia, todo parece indicar que las presiones políticas le terminan ganando la partida a las razones jurídicas.

La tensión entre el poder y el derecho es consustancial a los Estados Constitucionales. Sobre todo cuando los Estados se organizan bajo los principios e instituciones del modelo democrático constitucional. Esto es así porque los poderes electos por el voto popular —legislativo y ejecutivo— presumen una legitimidad que proviene de las urnas y, en esa medida, ostentan la representación de la ciudadanía. En particular, por su carácter colegiado, el poder legislativo refleja y proyecta los intereses de las personas votantes. Los tribunales constitucionales, en cambio, encuentran el fundamento de su legitimidad en sus decisiones. Éstas deben ser jurídicas y deben fundarse en razonamientos y precedentes sólidos. Por eso, cuando los jueces constitucionales rechazan o invalidan una decisión adoptada por la mayoría legislativa deben hacerlo con argumentos convincentes. Después de todo, lo que está en juego es la validez de una decisión que proviene del órgano que detenta la representación democrática. En ese sentido, decimos que las decisiones de los tribunales constitucionales suelen —y pueden legítimamente— ser contramayoritarias.

En contextos y coyunturas políticas en las que el titular del poder ejecutivo concentra mucho poder y cuenta con mayoría de legisladores afín a su gobierno —ya sea porque forman parte del mismo partido político o porque logra las alianzas políticas necesarias— la tensión con los tribunales constitucionales tiende a incrementarse. Esto es así porque las decisiones contramayoritarias de los jueces pueden invalidar decisiones que son impulsadas por el poder ejecutivo a través del poder legislativo. Si, además, el perfil del gobernante es de talante populista,[19] la confrontación entre la lógica del poder político y las razones del derecho suelen incrementarse. Se trata de un fenómeno recurrente que no es exclusivo de nuestro país, pero que en México ha cobrado fuerza durante el gobierno del presidente López Obrador. Su gobierno ha sido particularmente hostil con los jueces en general y con la justicia constitucional en particular.[20] De ahí que las decisiones de los tribunales constitucionales —en este caso de la scjn— deben ser particularmente sólidas. Una decisión contramayoritaria con sustento frágil o fundamento constitucional endeble puede ser causa incluso de una crisis constitucional.

Por fortuna, ese no fue el caso de las resoluciones que hemos analizado en este capítulo. Tanto la decisión de suspender totalmente como la de invalidar por completo la segunda parte del Plan B son decisiones claras, contundentes y que respetan los propios precedentes de la Suprema Corte. Se trata, en ese sentido, de decisiones ejemplares por parte de nuestro Tribunal Constitucional y de sus integrantes. Y aunque la Corte no tuvo la posibilidad de pronunciarse sobre los muchos otros problemas de constitucionalidad de diversos artículos del Plan B —lo cual hubiese permitido fijar criterios relevantes para eventuales reformas electorales—,[21] es difícil no celebrar las decisiones de nuestro máximo tribunal. A veces, las mejores decisiones judiciales son aquellas que se anclan, con claridad y firmeza, en líneas jurisprudenciales sólidas que se toman en serio los principios de la democracia constitucional.

V. Fuentes consultadas

Acción de inconstitucionalidad 29/2023 y sus acumuladas 30/2023, 31/2023, 37/2023, 38/2023, 43/2023 Y 47/2023. Promoventes: Partidos Políticos de la Revolución Democrática, Acción Nacional, Revolucionario Institucional, Diversos Diputados y Diversos Senadores Integrantes de la Sexagésima Quinta Legislatura del Congreso de la Unión, Partido Político Movimiento Ciudadano y Partido Político del Estado de Jalisco denominado Hagamos. Disponible en https://www2.scjn.gob.mx/ConsultaTematica/PaginasPub/DetallePub.aspx?AsuntoID=308528 (consultada el 13 de octubre de 2023).

Acción de inconstitucionalidad 71/2023 y sus acumuladas 75/2023, 89/2023, 90/2023, 91/2023, 92/2023 y 93/2023. Promoventes: Partido Movimiento Ciudadano, Partido de la Revolución Democrática, Partido Acción Nacional, Diputados y Senadores del Congreso de la Unión, Partido Revolucionario Institucional e Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales. 22 de junio de 2023. (consultada el 13 de octubre de 2023).

Alcántara Silva, Andrés. 2023. La (ir)regularidad constitucional del Plan B electoral. Nexos. El Juego de la Suprema Corte. 10 de abril. Disponible en https://eljuegodelacorte.nexos.com.mx/la-irregularidad-constitucional-del-plan-b-electoral/ (consultada el 13 de octubre de 2023).

Antemate Mendoza, Miguel Ángel. 2022. Del plan B al plan C de la reforma electoral. Nexos. El Juego de la Suprema Corte. 16 de diciembre. Disponible en https://eljuegodelacorte.nexos.com.mx/la-irregularidad-constitucional-del-plan-b-electoral/ (consultada el 13 de octubre de 2023).

Aparicio Castillo, Francisco Javier. 2023. Reforma electoral e integración de mesas directivas de casilla. En Martín y Marván 2023a, 152-68.

Baena, Gabriela. 2023. Plan B: impacto en el uso y vigilancia del dinero en la política. En Martín y Marván 2023a, 173-81.

Bárcena Arévalo, Erika, Paulina Barrera Rosales, y Uriel Carrillo Altamirano. 2023. La inclusión para después: opinión sobre las acciones afirmativas para grupos en situación de vulnerabilidad. En Martín y Marván 2023a, 247-63.

Beltrán Miranda, Yuri. 2023. El voto extraterritorial en la reforma electoral. En Martín y Marván 2023a, 264-76.

Caballero Juárez, José Antonio. 2021. La reforma judicial de 2021. ¿Hacia dónde va la justicia? México: iij-unam.

Cárdenas Gracia, Jaime. 2022. “La iniciativa de reforma constitucional electoral promovida por el presidente de la República”. Hechos y Derechos, 69, 1-7.

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[1] Agradecemos a Dayra Sayen Alejandre López por su puntual labor como asistente de investigación.

[2] La primera parte del Plan B fue publicada en el Diario Oficial de la Federación (dof) el 27 de diciembre de 2023 (dof 2022), mientras que la segunda parte se publicó el 2 de marzo de 2023 (dof 2023).

[3] Véanse los trabajos de Alcántara (2023), Antemate (2022), Beltrán (2023), Cárdenas (2023), Hernández Macías (2023), Hernández Martínez (2023), Maitret (2023), Martín y Marván (2023b), Marván (2023), Mendoza (2023), Miranda y Munayer (2023), Puente (2023), Ramírez (2023), Salmorán (2023) y Zavala (2023).

[4] Véase, por ejemplo, el trabajo de Giles (2023).

[5] Además de los trabajos citados anteriormente —que analizan aspectos sustantivos de la reforma, así como sus posibles inconstitucionalidades— véanse los siguientes: Aparicio (2023); Baena (2023); Bárcena, Barrera y Carrillo (2023); Concha (2022); Forcada (2023); Freidenberg (2023); García (2023); Gilas (2023); Saavedra (2023); y Torhton (2022).

[6] Véase Martín y Salazar (2023).

[7] Véase Monsiváis-Carrillo (2023a), Valdés (2023) y Villanueva (2023a).

[8] Véase Villanueva (2023b).

[9] Véase Ibarra (2023), Monsiváis-Carrillo (2023b) y Sánchez (2023).

[10] Martín (2023) analiza la sentencia de la Suprema Corte que invalidó la primera parte del Plan B, pero no aborda ni la suspensión de la segunda parte, ni la sentencia que invalidó en definitiva esta segunda parte. Vázquez (2023) sintetiza los principales argumentos del proyecto que presentó el ministro Laynez para invalidar la segunda parte del Plan B, pero no la versión definitiva de la sentencia (el engrose) que finalmente aprobó el Pleno de la Suprema Corte. Conesa (2023) presenta un análisis detallado de la suspensión dictada respecto de la primera parte del Plan B, pero no de la segunda. Rojas (2023) analiza las suspensiones de ambas partes del Plan B y su relación con los precedentes de la Corte, pero no entra al detalle de las resoluciones. Otros trabajos mencionan el otorgamiento de las suspensiones o la invalidación total de los decretos, pero igualmente no presentan un análisis detallado de las razones que sustentan estas determinaciones (Rodríguez 2023; Ureña 2023).

[11] Véase, por ejemplo, la explicación de Martín y Marván (2023a, 351-52) sobre cómo la Suprema Corte ha caracterizado a las leyes privativas.

[12] Los precedentes de la Corte son por demás relevantes ya que el artículo 14, segundo párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (en adelante, la ley reglamentaria) establece que “[l]a suspensión no podrá otorgarse en aquellos casos en que la controversia se hubiere planteado respecto de normas generales”. En particular, el ine citó la resolución dictada por la Suprema Corte en el recurso de reclamación 68/2021-CA, derivado del incidente de suspensión de la controversia constitucional 80/2021.

[13] Énfasis añadido.

[14] En particular, el ine citó las resoluciones dictadas por la Suprema Corte en los recursos de reclamación 32/2016-CA, 145/2021-CA derivado del incidente de suspensión de la controversia constitucional 77/2021, 12/2022-CA derivado del incidente de suspensión de la controversia constitucional 218/2021, 18/2022-CA derivado del incidente de suspensión de la controversia constitucional 220/2021, 44/2022-CA derivado del incidente de suspensión de la controversia constitucional 1/2022, así como en la tesis derivada de la sentencia (precedente) del recurso de reclamación 32/2016-CA “SUSPENSIÓN EN CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SU CONCESIÓN EN FORMA EXCEPCIONAL EN AQUELLOS CASOS EN QUE LA CONTROVERSIA SE HUBIERE PLANTEADO RESPECTO DE NORMAS GENERALES QUE IMPLIQUEN O PUEDAN IMPLICAR LA TRANSGRESIÓN DE ALGÚN DERECHO HUMANO (INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 24, ÚLTIMO PÁRRAFO, DE LA LEY REGLAMENTARIA DE LAS FRACCIONES I Y II DEL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS)”.

[15] Sobre la iniciativa y la reforma constitucional en materia judicial de 2021 —conocida como la “Ley Zaldívar”— véanse los trabajos de Garza, López y Martín (2020) y Caballero (2021).

[16] La decisión del ministro Laynez fue controvertida por el Senado de la República. Sin embargo, su recurso de reclamación quedó sin materia, pues antes de dicho recurso fuese resuelto, el Pleno de la Corte decidió invalidar en su totalidad la segunda parte del Plan B (lo cual generó, además, que la controversia constitucional del ine fuese sobreseída). Véase la resolución dictada por unanimidad de votos de los integrantes de la Primera Sala en el recurso de reclamación 122/2023-CA derivado del incidente de suspensión en la controversia constitucional 261/2023, la cual se sostuvo lo siguiente: “si lo que se combate en el presente medio de impugnación es precisamente la decisión de haber otorgado dicha medida cautelar; la cual en este momento ya no tiene razón de ser porque el Decreto respecto del que se concedió la medida cautelar fue invalidado por este Alto Tribunal en Pleno y la controversia constitucional de la cual deriva el incidente fue sobreseída, entonces, no cabe duda de que ya no subsiste materia respecto de qué pronunciarse en la suspensión. [...] En consecuencia, lo procedente es declarar sin materia el presente recurso de reclamación”.

[17] Al momento de finalizar este capítulo, en la página de internet de la Suprema Corte era posible encontrar el “engrose” de la sentencia, así como tres votos concurrentes (de la ministra Piña Hernández, la ministra Ríos Farjat y el ministro Zaldívar Lelo de Larrea) y un voto particular (de la ministra Ortiz Ahlf). El voto particular de Esquivel Mossa brilla por su ausencia, a pesar de que en la sentencia quedó asentado que ella anunció que sí formularía uno: “Las señoras ministras Esquivel Mossa y Ortiz Ahlf votaron en contra y anunciaron sendos votos particulares” (acción de inconstitucionalidad 71/2023 y acumuladas, 139).

[18] Véanse, por mencionar algunos ejemplos relacionados con la justicia constitucional y electoral, los trabajos contenidos en las obras coordinadas por Córdova y Salazar (2009), Concha y López (2016) y Garza y Martín (2021).

[19] Véase, por mencionar un ejemplo destacado, el trabajo de Salmorán (2021).

[20] Véase López Ayllón, López Noriega y Martín (2020).

[21] Al respecto, véase Martín (2023).