Para citar este texto se sugiere: Cárdenas Gracia, Jaime. (2023). Análisis de la resolución dictada por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación en el SUP-JDC-1471/2022 y acumulados. En Justicia Electoral en Movimiento. IIJ-UNAM-TEPJF-EJE.

El presente texto es parte de un proyecto académico de colaboración entre el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y la Escuela Judicial Electoral.

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Sumario: I. Introducción; II. Argumentos de la mayoría; III. Argumentos de los votos particulares de los magistrados Otálora, Reyes Mondragón e Infante; IV. Estudio sobre la resolución; V. Conclusiones; VI. Fuentes consultadas.

1. Introducción

El caso está vinculado con la celebración del III Congreso Ordinario del partido Morena que se realizó los días 17 y 18 de septiembre de 2022[1]. En ese Congreso se renovaron distintos órganos de ese partido y, entre otras normas estatutarias modificadas, se reformó el artículo tercero transitorio para que se prorrogaran hasta 2024 los cargos de presidente y secretaria general de ese partido —habían sido elegidos hasta el 31 de agosto de 2023—. Dichos dirigentes partidistas habían sido designados de forma extraordinaria a través de una encuesta el 5 de noviembre de 2020 organizada por el Instituto Nacional Electoral, después de una decisión de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF).

En el Estatuto de Morena se determina que los cargos de dirección en el partido se eligen por el Congreso Nacional, máxima instancia del partido. La duración en el encargo es por tres años. A partir de la reforma estatutaria de 2022, los cargos también se pueden elegir por encuesta. En Morena, los cargos partidistas no pueden ser reelectos, y exclusivamente las personas que hayan ocupado un cargo partidista pueden ser electas para un cargo diverso, pero nunca para el mismo.

Según la reforma estatutaria al artículo tercero transitorio, el presidente y la secretaría general de ese partido no concluirán sus funciones el 31 de agosto de 2023, continuarán en el cargo hasta el 31 de octubre 2024. La principal razón dada para la prórroga de esos nombramientos es que se hacía para que el partido pudiese atender adecuadamente los procesos electorales federales y locales de 2023 y 2024.

El INE declaró que los cambios estatutarios de 2022 eran constitucionales y legales, es decir, válidos. Algunos militantes de Morena promovieron en tiempo y forma impugnaciones ante la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial para que se determinará la invalidez de las modificaciones estatutarias. Se argumentó por esos impugnantes que se afectaban los derechos de la militancia y distintos principios como los de certeza, elecciones libres y periódicas.

2. Argumentos de la mayoría

Los magistrados de la mayoría aprobaron confirmar en términos generales el acuerdo del INE que declaró como válidos los cambios estatutarios de Morena. Se apreció que esas reformas cumplían los parámetros constitucionales y legales a partir de los principios de autoorganización y autodeterminación de los partidos.

Se consideró por la mayoría que las reformas se realizaron por los órganos partidistas competentes; Señalaron que se cumplieron los procedimientos previstos para ello en las normas internas; y en consecuencia, según los magistrados de la mayoría, las modificaciones estatutarias tienen presunción de validez, y a su juicio no existieron en autos elementos para destruir la juridicidad de las transformaciones, dado que los cambios constituyen medidas razonables que no afectan los derechos fundamentales de la militancia.

De manera puntual precisaron lo siguiente:

1. Los principios de autoorganización y autodeterminación facultan a los partidos a desarrollar una amplia libertad configurativa en su ámbito interno, por lo que la autoridad electoral debe procurar tener la menor incidencia en la autoorganización interna.
2. Las modificaciones realizadas se realizaron por la máxima instancia del partido —el Congreso Nacional— que tiene facultades para reformar los documentos básicos.
3. Los cambios efectuados satisficieron el procedimiento estatutario porque:

1. En el orden del día de la convocatoria se contempló la modificación a los estatutos;
2. Se publicaron los documentos antes de la celebración del Congreso Nacional;
3. El hecho de que la publicación de los documentos hasta el día 16 de septiembre no violenta el estatuto porque los documentos sólo son para iniciar las discusiones;
4. Durante el Congreso Nacional se entregaron a los congresistas ejemplares de los cambios estatutarios, por lo que los congresistas conocieron de las reformas;
5. No existe evidencia de que los congresistas no hubiesen estado enterados de las modificaciones al artículo tercero transitorio del estatuto, ni de que no hubieren tenido tiempo de analizarla, o que no se hubiese discutido con suficiencia;  
6. Los cambios estatutarios se aprobaron por una amplia mayoría del 76% de los asistentes; y,
7. Los congresos de Morena no tienen restricciones para aprobar cuestiones distintas a las que fueron convocados, salvo lo relacionado con congresos extraordinarios en donde si existen esas limitaciones.

4) En el caso concreto no existe cosa juzgada porque en ninguna de las sentencias previas de la Sala Superior relacionadas con Morena y, que pudieran tener algún vínculo con el caso en análisis, se abordó por la autoridad jurisdiccional lo relacionado con la prórroga de la presidencia y secretaría general del Comité Ejecutivo Nacional del partido.

5) Existe razonabilidad en la modificación estatutaria por los siguientes motivos:

1. La prórroga no es permanente, es por un plazo razonable, y no se vulneran derechos de la militancia, ni sus derechos para participar en la renovación periódica de sus órganos partidistas.
2. La prórroga es para atender una estrategia electoral consistente en atender las próximas elecciones electorales federales y locales.
3. La prórroga no implica una permanencia indefinida, existe un plazo cierto de conclusión, por tanto, existe certeza.
4. No se vulneran los artículos 10 y 38 del estatuto pues no es un proceso de renovación.
5. Existe coherencia en la determinación, pues el artículo 34 de los estatutos de Morena establecen que el congreso nacional debe reunirse cada tres años, y así se hizo.
6. Es una determinación proporcional que persigue un fin legítimo para no entorpecer el proceso de selección de candidaturas para los próximos procesos electorales.
7. Es una decisión idónea porque permite al terminar la prórroga renovar la dirigencia en un momento distinto a los procesos electorales. No se advierte una medida menos gravosa.

El Consejo General del INE reconoció que la modificación realizada actualizaba el principio de autoorganización. La decisión adoptada según la autoridad electoral administrativa reforzaba los principios de validez jurídica con base en el principio de conservación de los actos públicamente celebrados.

3. Argumentos de los votos particulares de los magistrados Otálora, Rodríguez Mondragón e Infante

Los magistrados Otálora y Rodríguez Mondragón señalaron, entre otras razones para precisar su disenso, las siguientes:

1. Se violó el artículo tercero transitorio de la convocatoria al III congreso nacional ordinario del partido Morena porque la documentación completa y precisa a los participantes en el congreso se debió entregar a más tardar el 16 de julio de 2022.
2. Al publicarse por primera vez, los documentos no contenían la reforma al artículo tercero transitorio de los Estatutos.
3. Se infringió el artículo 34 del Estatuto de Morena porque los documentos que se deben discutir en un congreso de Morena deben hacerse en su totalidad públicos, cuando menos con dos meses de anticipación a la celebración del mismo.
4. Los documentos base de la deliberación se entregaron a los participantes un día antes de la celebración del Congreso.
5. Los militantes no conocieron plenamente del cambio realizado en los Estatutos, principalmente respecto al artículo tercero transitorio de los Estatutos. No tuvieron tiempo para advertir del cambio producido.
6. Durante, el congreso no se resaltó con suficiencia el cambió al artículo tercero transitorio de los Estatutos, salvo la intervención genérica de cambio estatutario que realizó el militante Rafael Barajas Durán.
7. La discusión, deliberación y aprobación durante el congreso fue menor a dos horas.
8. La prórroga de la dirigencia debió, por su importancia, votarse por separado, dado que era una reforma que tenía justificarse. Sin embargo, se votó en conjunto con los otros cambios estatutarios.
9. La prórroga en la permanencia en los cargos de la dirigencia debió obedecer a motivos extraordinarios. El argumento de la mayoría que sostiene que está justificado el cambio estatutario por la atención a los procesos electorales en puerta no es una causa justificada ni extraordinaria.
10. Extraordinario fue el nombramiento por encuesta del 5 de noviembre de 2020 porque el partido se encontraba en inactividad, así como por el resto de razones que en su momento el Tribunal Electoral precisó para justificar esas reformas.
11. Además, de acuerdo al Estatuto de Morena, el partido y su Comité Ejecutivo Nacional cuentan con las instancias partidistas para la organización de procesos internos a fin realizar la selección de sus candidaturas a cargos de elección popular. No hay, por tanto, razonabilidad en la prórroga de la dirigencia.
12. Por otra parte, y previamente al III congreso nacional ordinario, los propios órganos del partido, como la Comisión Nacional de Honestidad y Justicia ya habían decidido que la renovación de la dirigencia, dadas las circunstancias extraordinarias de su nombramiento en 2020, debían renovarse el 31 de agosto de 2023.
13. Se vulneró el principio de cosa juzgada porque en dos resoluciones de la Sala Superior del Tribunal Electoral se había señalado que los cargos de la dirigencia debían concluir el 31 de agosto de 2023 —SUP-JDC-1903/2020 y SUP-JDC-612-2022—.
14. En el Estatuto de Morena no existen normas que autoricen la prórroga de cargos partidistas, como si los hay en otros partidos.
15. Las razones de la Sala Superior del Tribunal que validaron la prórroga de cargos en Morena en 2019 son diferentes a las razones que se dieron en el III Congreso Nacional Ordinario.
16. La reforma al artículo 3 transitorio de los Estatutos trastoca el resto de las normas no transitorias del Estatuto de Morena, y los principios constitucionales relativos a la democracia interna de los partidos que se derivan del artículo 41 constitucional.

Adicionalmente, el magistrado Rodríguez Mondragón consideró inválida la modificación al artículo primero transitorio de los estatutos de Morena porque de una interpretación conforme y sistemática, cualquier cambio estatutario efectuado por los partidos, debe una vez que sea ha realizado por las instancias competentes partidarias, pasar posteriormente a la aprobación del Consejo General del INE para que la autoridad electoral determine la constitucionalidad y legalidad de las reformas, y a continuación, los cambios deben ser publicados en el Diario Oficial de la Federación. Las modificaciones a los documentos básicos de los partidos no surten efectos con su aprobación como dispone el modificado artículo primero transitorio de Morena, sino a juicio del magistrado, hasta que esas reformas se autorizan por la autoridad electoral competente, y se publican en el Diario Oficial de la Federación. En este punto, la magistrada Otálora, estuvo de acuerdo en que se llevara a análisis la tesis relevante IX/2012 de la Sala Superior del Tribunal Electoral para verificar su vigencia.

En otro voto particular, diverso al de los magistrados anteriores, el magistrado Indalfer Infante Gonzáles, manifestó no estar de acuerdo con la mayoría de los magistrados que consideraron que la modificación al artículo 64 de los Estatutos de Morena vulnera el artículo 22 de la Constitución por establecer una sanción única por conductas que entrañan violencia política en razón de género —la porción normativa fue invalidada—. A su juicio, el artículo 64 de los Estatutos de Morena aprobado en el III Congreso Nacional Ordinario, sí permite la modulación de la sanción porque se contemplan dos sanciones: 1) suspensión de derechos partidarios de 6 meses a 3 años —artículo 128 del Reglamento de la Comisión Nacional de Honestidad y Justicia de Morena—, y, 2) expulsión del partido. Además, estimó que, tal como la Suprema Corte de Justicia de la Nación lo ha señalado, existe vulneración al artículo 22 constitucional cuando las sanciones son excesivas y no guardan relación con los bienes jurídicos tutelados, y también cuando los parámetros mínimo y máximo previstos en la consecuencia jurídica no conceden al juzgador arbitrio alguno para analizar la gravedad del ilícito y el grado de culpabilidad.

4. Estudio sobre la resolución

1. El artículo tercero transitorio reformado y validado

Consideramos que en la modificación del artículo tercero transitorio que prorrogó los mandatos en el cargo del presidente y la secretaría general del partido Morena hasta 2024, una vez que concluya el proceso electoral federal, debemos estudiar dos cuestiones: 1) las violaciones procedimentales previas y durante la aprobación de la modificación estatutaria; y 2) los argumentos sobre si el cambio estatutario resultaba o no justificado y razonable.

Sobre la primera cuestión existieron diversas violaciones procedimentales de carácter grave. Los documentos a discutir en el III Congreso Ordinario de Morena no se publicaron y entregaron a los militantes con la antelación debida, de acuerdo a lo señalado en el artículo 34 del Estatuto de Morena, que indica que se deben publicitar cuando menos dos meses antes de la realización del Congreso. También se infringió la convocatoria al Congreso, que estableció un plazo preciso para la entrega de la documentación —16 de julio 2022—. Los documentos a discutir en el Congreso se entregaron a los militantes y se publicaron un día antes del desarrollo de la asamblea.

Durante la aprobación de la modificación estatutaria al artículo tercero transitorio de Morena, el militante Rafael Barjas Durán leyó los cambios que se proponían, sin que exista prueba de que se haya resaltado la reforma al artículo tercero transitorio. En autos no existe constancia que se haya deliberado en específico el artículo tercero transitorio o que los militantes hayan tenido conciencia del cambio que se proponía. La temporalidad de la discusión sobre las modificaciones de los documentos básicos fue escasa —menor a dos horas—, y los distintos cambios estatutarios se votaron en conjunto —en lo general— y no en lo particular, sin que importara la trascendencia de la reforma que se estaba proponiendo. En los Estatutos de Morena no existe la figura de prórroga en los cargos partidistas, y por el contrario está prohibida la extensión en el cargo mediante la figura de la reelección.

Podemos decir que es muy cuestionable que en los artículos transitorios de un ordenamiento se contemplen regulaciones de fondo para la vida partidaria, y que además contradicen el texto de las normas no transitorias. Los preceptos transitorios son adjetivos y no sustantivos —determinan, por ejemplo, el inicio de la vigencia de las normas— y están subordinados a los elementos sustantivos y principales que se contienen en todo ordenamiento. En la reforma de Morena al artículo tercero transitorio de sus estatutos existe un uso abusivo de las normas transitorias y, por ello, normas que deben corresponder a la parte sustantiva se sitúan indebidamente en la parte adjetiva (Huerta 2001). Lo anterior se realizó para no destacar la importancia de lo que se estaba modificando, pues la reforma contradice la letra y el sentido de los estatutos de ese partido. Es importante mencionar, como dice Guastini, que una cosa es modificar el ordenamiento sin alterar su identidad, que en este caso prohíbe la reelección e impide cargos partidistas en la misma función por más de tres años, y otra es introducir normas que, debiendo ser sustantivas y no adjetivas, alteran y contradicen frontalmente el sentido normativo de las disposiciones generales (Guastini 2001, 203). En el caso concreto, la reforma significa un fraude estatutario al ordenamiento sustantivo de Morena, que la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación debió haber advertido.

Respecto a las violaciones procedimentales respecto a la transparencia, divulgación tardía de los documentos a discutir en el III Congreso Nacional de Morena —un día antes y en contravención al artículo 34 de los Estatutos y a la Convocatoria al Congreso—, así como la exigua deliberación de las modificaciones estatutarias durante el Congreso —menos de dos horas—, y la no constancia o prueba de que se haya debatido y votado el artículo tercero transitorio del estatuto de Morena en lo particular, consideramos que independientemente de que el Congreso Nacional de Morena sea un órgano competente para realizar cambios estatutarios, también es imprescindible que esas reformas para que sean válidas surjan de un procedimiento respetuoso de la juridicidad previa, lo que en el caso concreto no aconteció. La validez jurídica formal implica cumplir los dos siguientes requisitos: 1) Haber sido creada en la forma y siguiendo el procedimiento establecido previamente por el ordenamiento jurídico para la creación de normas; y, 2) Cuando la norma además de haber sido creada en la forma, y siguiendo el procedimiento establecido, es dictada o aprobada por una autoridad competente.

En nuestro tiempo, para que la norma sea válida además del cumplimiento de los procedimientos previos y la competencia, se exige un tercer elemento que alude a un requisito de coherencia. Es decir, para que la norma sea válida no sólo debe ser promulgada por los órganos competentes, siguiendo el procedimiento y la forma establecida, sino que además su contenido no puede oponerse a las normas de mayor rango, principalmente las constitucionales y convencionales. Ferrajoli distingue entre validez formal o vigencia, que se da cuando se cumplen los dos primeros requisitos —órgano competente y respeto a los procedimientos establecidos previamente—, y denomina validez sustancial o material cuando la validez comprende a los tres requisitos, en el entendido que la coherencia de las normas secundarias con las normas constitucionales y convencionales no es sólo lógica sino material o de contenidos, lo que permite la crítica interna al derecho por jueces y autoridades; es decir el cuestionamiento del derecho formalmente válido o vigente pero materialmente inválido (Ferrajoli 1989, 871-874).

Sobre el caso concreto, algunos procedimientos previamente establecidos de gran importancia no se respetaron, se transgredieron y, por tanto, la norma reformada es inválida. Los militantes no contaron con el tiempo necesario según la norma estatutaria para conocer, estudiar y reflexionar sobre los cambios propuestos al estatuto, y, por lo tanto, el nivel de debate en la asamblea —menor de dos horas— fue muy limitado, sin que se tenga cierta certeza que en las constancias procesales el artículo tercero transitorio hubiese sido materia de la deliberación. La deliberación implica la seria y atenta ponderación de razones a favor y en contra de alguna propuesta, es un proceso en virtud del cual un individuo sopesa razones a favor y en contra de determinados cursos de acción (Fearon 2001, 88). La deliberación produce una serie de virtudes en los militantes y en el propio modelo. Se corrigen sesgos cognitivos, pues en ocasiones no basta con saber que existe un problema para calibrarlo. Se incrementa la producción de la virtud, pues cómo se puede reivindicar lo que se ignora, tal como ocurre con las mujeres de la India o de Afganistán que no reivindican lo que no conocen. La deliberación fomenta la participación, permite fiscalizar a los dirigentes, conocer por qué tomaron unas decisiones y no otras, incluye a todos en los procedimientos de toma de decisiones para poder determinar el nivel de justificación de cada punto de vista y, saber sobre la calidad normativa de cada decisión y cada paso en la construcción de decisiones. Es obvio que la deliberación debe ocurrir al interior de todo propio espacio público, como el de los partidos, que son entidades de interés público según el artículo 41 de la Constitución, y para la validez jurídica de las determinaciones de los partidos la deliberación debe existir y quedar acreditada, pues de otra suerte, su funcionamiento no sería constitucional ni democrático.

La importancia de la democracia integral —representativa, participativa, y deliberativa— como precondición del Estado Constitucional y Democrático de Derecho es fundamental. Sin una activa participación y deliberación de los ciudadanos y militantes partidistas respecto de los asuntos públicos, más allá de los momentos electorales, el Estado Constitucional no es posible. ¿Por qué? Porque ciudadanos y militantes pueden supervisar, controlar, proponer y reclamar permanentemente a los dirigentes la satisfacción de los derechos. Los militantes de los partidos tienen un papel que jugar para evitar el divorcio entre gobernante y gobernado, y para exigir el cumplimiento de los derechos humanos. El Estado de Partidos tradicional como está funcionando, sin la suficiente deliberación y participación interna, hoy en día es un esquema periclitado, obsoleto, que requiere ser revitalizado con más participación y deliberación, y mediante un cumplimiento estricto de las normas estatutarias de cada instituto político.

Por haberse dado el procedimiento de aprobación del artículo tercero transitorio de los Estatutos de Morena sin cumplir las condiciones estatutarias y reglamentarias[2], los cambios aprobados son inválidos, son nulos, y así debieron ser declarados por las autoridades electorales competentes, incluyendo al TEPJF. También la Sala Superior del Tribunal Electoral debió ser más exigente respecto al procedimiento deliberativo al interior del III Congreso Nacional Ordinario, pues la debilidad y escasez de la deliberación, según quedó demostrado en autos, evidencia la insuficiencia de democracia interna al interior de ese instituto político.

En cuanto a los argumentos sobre si el cambio estatutario resultaba o no razonable, nos parece que los motivos esgrimidos por la dirigencia de Morena son muy endebles, pues justificar que la reforma se realizaba para afrontar los procesos electorales federales y locales en puerta no constituye una causa extraordinaria. Por su misma naturaleza y de manera permanente, los partidos están participando y compitiendo en procesos electorales continuamente. El motivo que fue expuesto por la dirigencia no es extraordinario sino parte de la vida ordinaria de todo partido. También resulta contradictorio que el III Congreso Nacional Ordinario de Morena haya ordenado renovar la casi totalidad de los cargos partidistas para dar cumplimiento a las normas de su Estatuto, pero que haya excluido los dos cargos más importantes de su Comité Ejecutivo Nacional. ¿Por qué la mayoría de los cargos partidistas sí fueron renovados y otros, dos relacionados con la presidencia y la secretaría general, se evitó renovar? La razón no parece ser la proximidad de los procesos electorales porque las normas estatutarias de Morena prevén las instancias partidarias y del Comité Ejecutivo Nacional encargadas de seleccionar a los candidatos de ese partido para participar en los procesos electorales, y entre esas instancias, no son esencialmente el presidente y secretaria general del partido exclusiva y únicamente competentes.

Igualmente, la argumentación en torno a la idoneidad, necesidad y proporcionalidad de la reforma al artículo tercero transitorio del Estatuto de Morena es débil. Respecto a la idoneidad, que entraña que toda intervención de autoridad sobre un derecho fundamental —para que sea correcta debe ser adecuada para contribuir a la obtención de un fin constitucionalmente legítimo—, debemos decir que, según los Estatutos de Morena, la permanencia en el cargo por más de tres años no es un fin legítimo, sino contrario a sus normas internas. Sobre la necesidad que implica la intervención sobre un derecho fundamental, para que sea correcta debe ser la más benigna —la que le afecte menos— de entre todas las posibles medidas de intervención, debemos decir que el cambio estatutario al artículo tercero transitorio de los Estatutos, se trató de una medida de afectación grave porque además de vulnerar las porciones normativas sustantivas del Estatuto —no se debe permanecer más de tres años en el cargo partidista—, dañó los derechos de los militantes en su derecho a ser votados periódicamente, cada tres años, para los cargos partidistas de dirección.

En cuanto a la proporcionalidad en estricto sentido, se precisa por Alexy que la intervención da la autoridad en un derecho fundamental sólo se justifica por la importancia para satisfacer otro derecho fundamental o principio, es decir, debe ser de tanto peso o trascendencia esa intervención que la afectación o insatisfacción al derecho fundamental quede compensada por la importancia del otro derecho fundamental o principio satisfecho. En el caso concreto no ocurrió porque el cambio estatutario al artículo tercero transitorio no amplió los derechos fundamentales de los militantes, sino que los restringió a favor de la permanencia injustificada de dos personas en los cargos directivos más importantes del partido (Alexy 2007; Alexy, 2006; Bernal 2005; Clérico 2011; Gardbaum 2010; Höllander 2011; Huerta 2007; Sánchez 2007).

El Tribunal Electoral debió precisar, y no lo hizo, los alcances en el caso concreto de la ley de ponderación, la fórmula de peso y las cargas de la argumentación. En la ley de ponderación no basta con determinar, de acuerdo al caso concreto, el grado de afectación y de la satisfacción que producen los principios involucrados en los derechos fundamentales; es necesario advertir el “peso abstracto” de los principios involucrados, porque algunos de ellos pueden tener más importancia en abstracto de acuerdo a los valores de una sociedad concreta, por ejemplo, en algunas sociedades la libertad puede tener más importancia que el principio democrático, o viceversa; por otra parte, en la ley de la ponderación deben tomarse en cuenta las apreciaciones empíricas derivadas del caso, esto es, las consecuencias efectivas que se producirían por la satisfacción o insatisfacción de los principios involucrados —cuáles consecuencias son las que lastiman o benefician más los bienes jurídicos en liza y, que por ello, éstos requieren ser salvaguardados y preferidos sobre los otros principios involucrados—.

La fórmula de peso se ideó para establecer la relación de los pesos concretos y abstractos de los principios que concurren a la ponderación, en donde además se toma en cuenta la seguridad de las premisas empíricas —la certeza sobre el daño o beneficio concreto que se producirían con la realización de los respectivos principios— y la determinación final de si la satisfacción de un principio justifica la afectación del otro.

Finalmente, las cargas argumentativas funcionan cuando existe un empate entre los valores que resultan de la aplicación de la fórmula de peso, es decir, cuando los pesos de los principios son idénticos, el empate en principio favorece la intervención a menos de que se trate de intervenciones en la libertad o igualdad jurídica.

Del análisis jurídico expuesto, entendemos desde la Ciencia Política porque los partidos, aún en las democracias, tienen pésima fama. Paolo Flores D´Arcais señala, respecto a Italia, que los italianos en su grandísima mayoría sienten que su mayor enemigo es la partidocracia, es decir, los políticos profesionales y, como consecuencia, la política misma (Flores D´ Arcais 2006). En México estamos obligados a abrir los partidos y a las agrupaciones políticas a la sociedad para que éstos no se constituyan en oligarquías cerradas, sin debate interno y con decisiones copulares. Hemos pasado en nuestro país del partido hegemónico a una partidocracia dogmática y esclerótica que termina pervirtiendo el sistema político que se construye; por ejemplo, el INE y todos los órganos constitucionales autónomos que se han creado han sido el resultado partidocrático del reparto de cuotas entre los partidos mayoritarios.

Según encuestas como las de Latinobarómetro e Informe País, los partidos mexicanos carecen de credibilidad. No cuentan con el respeto de los ciudadanos. Hay pocas entidades tan repudiadas por los ciudadanos mexicanos como los partidos. Ese profundo repudio y rechazo tiene su origen en el fraude que los partidos realizan en contra de los ciudadanos, sus derechos y aspiraciones. El gran malestar tiene razones que a mi juicio son:

1. Los dirigentes traicionan los principios ideológicos y estatutarios que constan en los documentos básicos de los partidos. Sus documentos constitutivos señalan principios y normas que deben observar sus dirigentes y, en la realidad éstos obran de otra manera y, en ocasiones, en oposición a ellos. Al hacerlo, traicionan a sus militantes y a los ciudadanos que votan por esos principios ideológicos y normativos.
2. Los partidos son franquicias de las que gozan sus dirigentes con exclusión de los ciudadanos.
3. Los dirigentes de los partidos no rinden cuentas a los ciudadanos de sus actos y son impunes por ello, quedan sin sanción por las responsabilidades en que incurren por desviar los fines constitucionales, legales y estatutarios de los partidos.
4. Los partidos en el gobierno no garantizan siempre el interés general.
5. Los partidos de oposición no son oposición ni al gobierno ni a los poderes fácticos. Los de oposición parecen partidos del gobierno al servicio de los grandes intereses económicos y mediáticos (Katz y Mair 1995).[3]

¿Cumplen los partidos sus fines constitucionales y estatutarios en México? No, porque:

1. En las entidades federativas los partidos son cooptados por los gobernadores que compran con dinero a sus dirigentes.
2. A nivel nacional son cooptados sus dirigentes por los poderes fácticos: económicos y mediáticos.
3. Son maquinarias para distribuirse cargos, presupuestos públicos y financiamientos.
4. No velan por el interés general. Ni siquiera velan por los intereses ideológicos que constan en sus documentos básicos como ya hemos asentado.

La ley general de partidos políticos de 2014 no resolvió los problemas y ni soluciona el divorcio entre partidos y ciudadanos. La ley de partidos no prohíbe el financiamiento privado; establece que es información reservada la que tiene que ver con los procesos deliberativos de los partidos políticos —artículo 31.1 de la Ley—; no se compromete con las obligaciones de democracia interna, salvo la mención existente en el artículo 25.1 inciso a) de la ley, que indica que los partidos deben conducir sus actividades dentro de los cauces legales y deben ajustar su conducta a los principios del Estado democrático.

Es evidente la carencia de regulación en materia de democracia interna en la ley general de partidos mexicana (Zovatto 2008; Córdova y otros 2012). La ley general de partidos políticos es un cuerpo normativo formal, sin pretensión de modificar la realidad, sin la intención de luchar en contra de la partidocracia que nos gobierna. Los dirigentes partidistas de nuestro país, comprueban por desgracia para los mexicanos las tesis que, en 1911, Robert Michels expusiera sobre la ley de hierro de la oligarquía en los partidos (Michels 2008).

El sistema de partidos mexicano parece no tener una solución óptima por el momento. Se requiere de una transformación al sistema político. Ese cambio implicaría reducir:

1. La influencia indebida de los poderes fácticos en la vida nacional mediante la derogación del financiamiento privado y la eliminación de la concentración del poder mediático en unos pocos canales televisivos;
2. Promover en serio, no con las debilidades del actual ordenamiento, los mecanismos de democracia participativa y delibertativa y comunitaria; y,
3. Lograr la realización o exigibilidad y justiciabilidad de los derechos sociales para erradicar la desigualdad económica y poder construir ciudadanía, con mexicanos, que no piensen exclusivamente como ahora, en sólo lograr la subsistencia diaria sino con unos que critiquen, participen y supervisen la actuación de sus gobernantes.

La ley general de partidos no puede seguir siendo un cuerpo de normas hueco e insuficiente para cambiar la realidad vigente de los partidos, realidad que aleja a los ciudadanos de los asuntos públicos, tal como se observa en todas las instituciones del Estado. Un teórico sudamericano lo explica así:

La crisis de la representación política es una condición necesaria pero no una condición suficiente del populismo. Para completar el cuadro de la situación es preciso introducir otro factor: una crisis en las alturas a través de la que emerge y gana protagonismo un liderazgo que se postula eficazmente como un liderazgo alternativo y ajeno a la clase política existente. Es él quien, en definitiva, explota las virtualidades de la crisis de representación y lo hace articulando las demandas insatisfechas, el resentimiento político, los sentimientos de marginación, con un discurso que los unifica y el reordenamiento del espacio político con la introducción de una escisión extrainstitucional (Torre 2011, 145).

Por eso, a pesar de las dificultades prácticas y jurídicas, no podemos dejar de exigir en los partidos una vida interna democrática que implica: garantizar los derechos humanos al interior de los partidos; contar con una organización democrática; salvaguardar los procedimientos democráticos de toma de decisiones; y contar con fuertes medidas de sanción de carácter institucional para ilegalizar y disolver a cualquier partido con pretensiones antidemocráticas (Cárdenas 1992; Castillo 2004).

Estamos obligados a abrir los partidos y a las agrupaciones políticas a la sociedad para que éstos no se constituyan en oligarquías cerradas, sin debate interno y con decisiones copulares. Los partidos en una sociedad democrática son los vehículos de la participación, coadyuvan en la integración de los órganos del Estado; pero qué pasa cuando esos instrumentos privilegiados se oligarquizan y rigidizan. Se transforman, sin lugar a duda, en los peores enemigos de la democracia, en la bestia negra de la política como sucedió en Italia en la segunda mitad del siglo XX.

La crisis partidista es una crisis de los sistemas políticos, principalmente de los democráticos. Si los partidos se comportan como grupos altamente burocratizados y oligárquicos, que controlan de forma claramente monopolística, algunos de los fundamentales procesos del mecanismo democrático —la proposición de candidaturas en los diversos tipos de elecciones, las campañas electorales, los canales de reproducción de las elites políticas— resulta absurdo no reconocer que la falta de democracia interna se traduce en un claro déficit del mecanismo democrático.

¿Cómo resolver la crisis de legitimidad y la crisis de los partidos? En su conocido trabajo sobre los modelos de partido, Panebianco parte de la transformación del espacio político contemporáneo, que ha visto surgir al partido profesional-electoral, el que ha generado un ámbito multidimensional de la política, en donde el tradicional continuum derecha-izquierda ha sido sustituido por la división establishment/antiestablishment, de carácter problemático y caracterizada por comportamientos políticos anticonvencionales y multifocales. La crisis de los partidos es superable, según este autor, por tres tipos de evolución:

1. La primera consiste en la disolución de los partidos como organizaciones.
2. La segunda entraña un retorno a la llama ideológica, un intento, por parte de los partidos existentes, de volver a desempeñar la tradicional función expresiva, a través de una recuperación de las antiguas identidades, y con un retorno a los maximalismos, tanto de derecha como de izquierda.
3. La tercera posibilidad es la de la innovación política en sentido propio. Esta innovación se produciría desde fuera por nuevos “empresarios políticos” (Panebianco1990, 487-512).

Dentro de nuestro cercano entorno, Blanco Valdés expone las salidas a la crisis de los partidos: 1) la vinculación de los propios partidos con nuevos movimientos sociales; 2) el debilitamiento de los partidos a través de modificaciones al sistema electoral (distritos uninominales, sistemas mayoritarios, listas abiertas); 3) la corrección legal de las tendencias oligárquicas; 4) la exposición de los partidos a la sociedad a través de un sistema de primarias y el congelamiento de la clase política, estableciendo límites y recortes en los cargos representativos (Blanco Valdés 1996, 191-229; Pinelli 1984).

Blanco Valdés desconfía de la regulación legal para sustituir las tendencias oligárquicas de los partidos. Nosotros estimamos que los actos de los partidos no tienen por qué estar excluidos de las redes del derecho, y no hay razón para evitar que los derechos humanos se respeten al interior de los partidos, o para no exigir jurídicamente que tengan una organización y funcionamiento democrático. Una regulación debidamente justificada y de carácter preciso puede permitir a los tribunales o a órganos constitucionales autónomos la vigilancia de la vida interna partidista y, en su caso, la corrección jurídica correspondiente cuando los partidos violen derechos de militantes o no funcionen ni se conformen democráticamente. Existe, por el momento, un debate no suficiente e interesado en torno a la cuestión.

Hoy por hoy, los partidos se oponen en todo lo que pueden para que las autoridades electorales nacionales vigilen la vida interna partidista, y han logrado que los principios de autodeterminación y autoorganización se impongan y prevalezcan teórica, jurídica, y prácticamente sobre los principios de democracia interna partidista, pretextando que el derecho de asociación engloba un concepto de autodeterminación, autoorganización y autogobierno, y que esos derechos no pueden verse vulnerados, pues se coartaría el derecho de los ciudadanos libremente organizados a tomar sus propias decisiones.

Con la reforma constitucional electoral de 2007 se estableció un párrafo tercero a la base I del artículo 41 que dice: “Las autoridades electorales solamente podrán intervenir en los asuntos internos de los partidos en los términos que señalen esta Constitución y la ley”, precepto que subvirtió las posibilidades para la democracia interna partidista en nuestro país. Las cúpulas de los partidos profundizan en ese sentido para: 1) salvaguardar la posición de las dirigencias partidistas; 2) evitar la restitución de los derechos de los militantes cuando son violados; 3) cercenar las vías de defensa de los ciudadanos, que forman parte de un partido; 4) impedir que las cuestiones relevantes de los partidos —afiliación, suspensión, postulación de candidaturas, remoción de dirigentes— sean conocidas por autoridades externas. Con ello, los partidos desean colocarse, en cuanto a su vida interna, al margen del Estado de Derecho para privilegiar la opacidad en la vida pública, favorecer la oligarquización partidista y el poder de sus burocracias.

Se debería derogar el párrafo tercero de la base I del artículo 41 constitucional para que se contenga en la norma constitucional un nuevo párrafo tercero, que establezca que los partidos y agrupaciones políticas se regirán por los principios de democracia interna, por lo que su organización y procedimientos deberán ser democráticos, que los militantes y miembros de los partidos, así como las agrupaciones políticas gozarán de los derechos fundamentales que reconoce la Constitución y que se encuentran recogidos en los tratados internacionales ratificados por el Estado mexicano. Las elecciones internas serán libres, periódicas y auténticas. Todos los militantes tienen garantizado el derecho al voto activo y pasivo en las elecciones internas. La construcción de las decisiones al interior de partidos y agrupaciones políticas se regirá por el principio de abajo hacia arriba. Los partidos y agrupaciones se integran bajo el principio de descentralización política, por lo que las subdivisiones en las entidades federativas y en los municipios gozarán de autonomía en relación con sus bases respectivas y con las decisiones que territorialmente y funcionalmente les corresponden. Los partidos y agrupaciones políticas respetarán el pluralismo interno y la equidad de género. Ningún género puede tener más del 50% de cargos directivos. No podrá negarse el ingreso de los ciudadanos a los partidos por causas que impliquen discriminación. Todas las decisiones de los órganos de los partidos deberán deliberarse, fundarse y motivarse, sin satisfacer esas condiciones éstas serán nulas. Los cargos en los partidos y en las agrupaciones políticas son incompatibles con cualquier cargo público. Las leyes sobre democracia interna de partidos y agrupaciones políticas, además de maximizar los anteriores principios, establecerán las conductas y procedimientos que son sancionables al interior de los partidos y agrupaciones políticas.

2. El artículo primero transitorio validado

El artículo primero transitorio de los estatutos de Morena es contrario a la validez jurídica. Cuando los documentos básicos y sus reformas son aprobados por las instancias partidistas competentes, aún queda pendiente, según las normas jurídicas vigentes, que las modificaciones estatutarias sean avaladas por el Consejo General del INE. La autoridad electoral administrativa debe determinar si la reforma a los documentos básicos es consecuente con las normas constitucionales y legales. Sin en la satisfacción de esa condición la norma estatutaria no adquiere aún plena validez. Además, para que las normas partidarias tengan efectos jurídicos frente a terceros, los cambios deben ser publicados en el Diario Oficial de la Federación. Las modificaciones a los documentos básicos de los partidos no surten efectos con su aprobación como dispone el modificado artículo primero transitorio de Morena, sino hasta que esas reformas se autorizan, mediante el análisis de su constitucionalidad y legalidad por la autoridad electoral competente, y se publican en el Diario Oficial de la Federación. Por ello, estimamos que la tesis relevante IX/2012 de la Sala Superior del Tribunal Electoral debe ser revisada para verificar su constitucionalidad y convencionalidad, y en su momento promover la derogación de los preceptos de los partidos que establecen que sus modificaciones estatutarias tienen vigencia al momento de su aprobación por los órganos partidarios.

3. La invalidez del artículo 64

La modificación al artículo 64 de los Estatutos de Morena fue invalidado por el Tribunal porque a su juicio se vulnera el artículo 22 de la Constitución por establecer una sanción única, que no permitía modulación entre dos sanciones, por conductas que entrañan violencia política en razón de género —la porción normativa fue invalidada—. Estimamos, como el magistrado Indalfer Infante, que el artículo 64 de los Estatutos de Morena aprobado en el III Congreso Nacional Ordinario si permitía la modulación de la sanción porque en el ordenamiento de Morena se contemplan dos sanciones: 1) suspensión de derechos partidarios de 6 meses a 3 años —artículo 128 del Reglamento de la Comisión Nacional de Honestidad y Justicia de Morena—, y 2) expulsión del partido; en ese sentido, la norma reformada —el artículo 64— por esos motivos no debió ser invalidado.

Sin embargo, estimo por otras razones, y no por las discutidas en el seno del TEPJF que la restricción, suspensión, pérdida o cualquier limitación de los derechos políticos de las personas es un asunto realmente grave que entraña una suerte de muerte política o civil, la cual merece exclusivamente estar normado por la ley en sentido formal y material. De acuerdo con el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, por condena penal —sentencia firme— se puede a una persona suspender o restringir sus derechos políticos, pero las restricciones a los derechos políticos deben estar previstas en la ley, no en estatutos o documentos básicos partidistas. Las faltas administrativas o estatutarias, aunque tengan relación con conductas que impliquen violencia política de género, no pueden comportar algún tipo de limitación a los derechos políticos de las personas. Las sanciones por esas conductas deben ser penales y haber sido dictadas en una sentencia que tenga carácter de cosa juzgada, tal como lo establece el Pacto Interamericano de Derechos Humanos.

Al respecto, el artículo 23.2 de la Convención señala: “La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental o condena por juez competente, en proceso penal”.

La reforma publicada el 29 de mayo de 2023 en el Diario Oficial de la Federación al artículo 38 fracción VII de la Constitución, después de la resolución SUP-JDC-1407/2022 y acumulados, indica que los derechos políticos se suspenden:

Por tener sentencia firme por la comisión intencional de delitos contra la vida y la integridad corporal; contra la libertad y seguridad sexuales, el normal desarrollo psicosexual; por violencia familiar, violencia familiar equiparada o doméstica, violación a la intimidad sexual; por violencia política contra las mujeres en razón de género, en cualquiera de sus modalidades y tipos. Por ser declarada como persona deudora alimentaria morosa. En los supuestos de esta fracción, la persona no podrá ser registrada como candidata a cualquier cargo de elección popular, ni ser nombrada para empleo, cargo o comisión en el servicio público

De lo anterior, y a partir de la reforma constitucional posterior a la resolución dictada en el SUP-JDC-1407/2022 y acumulados, es claro que una norma estatutaria de cualquier partido que regulara o sancionará con la suspensión de derechos políticos de los militantes por conductas que entrañen violencia política por razón de género sería una disposición inconstitucional e inconvencional por no garantizar el principio de reserva de ley.

5. Conclusiones

La resolución dictada en el expediente SUP-JDC-1471/2022 y acumulados prorrogó indebidamente la permanencia del presidente y secretaria general del partido Morena. La prórroga en los cargos partidistas no está prevista en los preceptos sustantivos de los estatutos de ese partido y, por el contrario, la letra y el espíritu de los estatutos de Morena impiden que las personas permanezcan en sus funciones más del tiempo establecido, el que no debe ser mayor a tres años.

El propósito de la reforma estatutaria al artículo tercero transitorio tuvo por fin modificar las reglas y principios del partido Morena mediante un mecanismo que alteró una de sus decisiones fundamentales que prohíben permanencias en los cargos por más tiempo a las previstas en los estatutos. Encontramos una suerte de fraude estatutario.

Las violaciones al procedimiento están acreditadas, y ello debió haber dado lugar a la invalidez de la modificación al artículo tercero transitorio de los estatutos. Se infringió el artículo tercero transitorio de la convocatoria al III congreso nacional ordinario del partido Morena porque la documentación completa y precisa a los participantes en el congreso se debió entregar a más tardar el 16 de julio de 2022. Al publicarse por primera vez los documentos no se contenía la reforma al artículo tercero transitorio de los Estatutos. Se infringió el artículo 34 del Estatuto de Morena porque los documentos a discutir en un congreso deben hacerse en su totalidad públicos cuando menos con dos meses de anticipación a la celebración del mismo. Los documentos base de la deliberación se entregaron a los participantes un día antes de la celebración del Congreso. Los militantes no conocieron plenamente del cambio realizado en los Estatutos, principalmente respecto al artículo tercero transitorio. No tuvieron tiempo para advertir del cambio producido. Durante el congreso no se resaltó con suficiencia el cambió al artículo tercero transitorio de los Estatutos, salvo la intervención genérica de cambio estatutario que realizó el militante Rafael Barajas Durán. La discusión, deliberación y aprobación durante el congreso fue menor a dos horas. La prórroga de la dirigencia debió, por su importancia, votarse por separado, dado que era una reforma que tenía que justificarse plena y extensivamente. Sin embargo, se votó en conjunto con los otros cambios estatutarios.

En cuanto al fondo, el cambio producido en el artículo tercero transitorio, ni es extraordinario ni está justificado porque la elección de candidaturas en un partido para futuros procesos electorales forma parte de los momentos ordinarios, no excepcionales, de cualquiera de las fuerzas políticas, y porque había posibilidades estatutarias para renovar a la totalidad del Comité Ejecutivo Nacional. Nada impedía renovar a la totalidad de los órganos del partido, incluyendo a la presidencia y la secretaría general. La argumentación en torno a la idoneidad, necesidad y proporcionalidad de la reforma al artículo tercero transitorio del estatuto de Morena, fue débil. Respecto a la idoneidad debemos decir que, según los estatutos de Morena, la permanencia en el cargo por más de tres años no constituye un fin legítimo, sino contrario a sus normas internas. Sobre la necesidad señalamos que el cambio estatutario al artículo tercero transitorio se trató de una medida de afectación grave, porque además de vulnerar las porciones normativas sustantivas del Estatuto —no se debe permanecer más de tres años en el cargo—, dañó los derechos de los militantes en su derecho a ser votados periódicamente cada tres años para los cargos partidistas de dirección. En cuanto a la proporcionalidad, en estricto sentido, advertimos que el cambio estatutario al artículo tercero transitorio no amplió los derechos fundamentales de los militantes, sino que los restringió a favor de la permanencia injustificada de dos personas en los cargos directivos más importantes del partido.

Respecto a la validación del artículo primero transitorio, consideramos que debe realizarse una sustitución de criterio en el Tribunal Electoral. Las normas estatutarias no deben entrar en vigencia si no son analizadas, estudiadas y convalidadas en su constitucionalidad y legalidad por el Consejo General del INE, y además de publicadas en el Diario Oficial de la Federación, independientemente de las impugnaciones que se planteen en el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Nos parece que es momento de abandonar la tesis IX/2012.

Sobre las sanciones estatutarias por conducta política en razón de género, sostenemos que esa regulación, cuando es restrictiva y limita los derechos políticos, debe ser materia de la ley en sentido formal y material —principio de reserva de ley—. A la luz del artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y ahora del artículo 38 fracción VII de la Constitución, los órganos partidistas son incompetentes para aprobar normas que tiendan a limitar o suspender los derechos políticos de los mexicanos, aunque ellos sean militantes de Morena.

Finalmente, creemos que el fondo que subyace al estudio realizado tiene relación con la colisión potencial entre los principios que tienden a promover y garantizar la democracia interna partidaria versus los principios de autodeterminación y autoorganización. En el caso concreto, los últimos prevalecieron sobre el primero, sin que a nuestro juicio se haya aplicado debidamente el principio de proporcionalidad.

6. Fuentes consultadas

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[1] La resolución se dictó el 19 de abril 2023. En ella se determinó: Desechar el juicio de ciudadanía SUP-JDC-9/2023; sobreseer el juicio de ciudadanía SUP-JDC-11/2023; escindir el SUP-JDC-7/2023; modificar la resolución INE/CG881/2022; e invalidar un párrafo del artículo 64 del Estatuto de Morena.

[2] Se violaron, entre otras, las siguientes normas de procedimiento: el artículo tercero transitorio de la convocatoria al III congreso nacional ordinario del partido Morena porque la documentación completa y precisa a los participantes en el congreso se debió entregar a más tardar el 16 de julio de 2022; al publicarse por primera vez los documentos no se contenía la reforma al artículo tercero transitorio de los Estatutos; se infringió el artículo 34 del Estatuto de Morena porque los documentos que se deben discutir en un congreso de Morena deben hacerse en su totalidad públicos cuando menos con dos meses de anticipación a la celebración del mismo; los documentos base de la deliberación se entregaron a los participantes un día antes de la celebración del Congreso; los militantes no conocieron plenamente del cambio realizado en los Estatutos, principalmente respecto al artículo tercero transitorio de los Estatutos, y no tuvieron tiempo con la suficiencia necesaria para advertir del cambio producido; durante, el congreso no se resaltó el cambió al artículo tercero transitorio de los Estatutos, salvo la intervención genérica de cambio estatutario que realizó el militante Rafael Barajas Durán; la discusión, deliberación y aprobación durante el congreso fue menor a dos horas; y, la prórroga de la dirigencia debió, por su importancia, votarse por separado, dado que era una reforma que tenía que justificarse por ir en contra del plazo máximo de duración en los cargos partidistas, y, sin embargo, se votó en conjunto con los otros cambios estatutarios.

[3] Los autores distinguen los siguientes modelos de partido: cuados, masas, acaparador, y cartel party.