Para citar este texto se sugiere: Serna de la Garza, J. M. (2023). Comentario a la sentencia SUP-JDC-254/2023 emitida por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. En Justicia Electoral en Movimiento. IIJ-UNAM-TEPJF-EJE.

El presente texto es parte de un proyecto académico de colaboración entre el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y la Escuela Judicial Electoral.

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Sumario: I. Introducción; II. Importancia que para el constitucionalismo moderno tiene el tema de la temporalidad, la duración y la permanencia en el cargo de los servidores públicos; III. Reglas sobre nombramiento de las autoridades jurisdiccionales de las entidades federativas por parte del Senado, contenidas en el artículo 116.IV.c) 5º de la CPEUM; IV. Criterios de la SCJN en relación con la temporalidad, la duración, la permanencia y la prórroga en la ocupación de cargos públicos; V. La sentencia en SUP-JDC-254/2023 a la luz de todo lo anterior;  VI. Fuentes consultadas.

I. Introducción

El conflicto vinculado a la sentencia SUP-JDC-254/2023 dictada por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF),[1] se enmarca en tres circunstancias. La primera de ellas es la reforma constitucional en materia político-electoral publicada en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 10 de febrero de 2014, por la cual se adicionó al artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) la siguiente disposición:

5o. Las autoridades electorales jurisdiccionales se integrarán por un número impar de magistrados, quienes serán electos por las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Senadores, previa convocatoria pública, en los términos que determine la ley.[2]

En segundo lugar, debemos mencionar que la ley a la que se refiere el párrafo citado es la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales (LGIPE), publicada el 23 de mayo de 2014, en cuyos artículos 106 y 109 se establecen las reglas sobre la integración de las autoridades electorales jurisdiccionales de las entidades federativas, la duración en el cargo de magistradas y magistrados electorales, y la forma de cubrir las vacantes temporales y definitivas de estos últimos, a saber:

Artículo 106.

1. Las autoridades electorales jurisdiccionales en las entidades federativas se compondrán de tres o cinco magistradas y magistrados, según corresponda, observando el principio de paridad, alternando el género mayoritario, actuarán en forma colegiada y permanecerán en su encargo durante siete años, de conformidad con lo que establezca la Constitución de cada estado y de la Ciudad de México.[3]

2. Los magistrados electorales serán electos en forma escalonada por las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Senadores.

Por su parte, el artículo 109 de dicha ley establece lo siguiente:

Artículo 109.

1. En caso de presentarse alguna vacante temporal de alguno de los magistrados que componen los organismos jurisdiccionales locales, ésta se cubrirá de conformidad con el procedimiento que dispongan las leyes electorales locales.

 2. Tratándose de una vacante definitiva de magistrado, ésta será comunicada a la Cámara de Senadores para que se provea el procedimiento de sustitución. Las vacantes temporales que excedan de tres meses, serán consideradas como definitivas.

3. Las leyes locales establecerán el procedimiento de designación del magistrado presidente, así como las reglas para cubrir las vacantes temporales que se presenten. La presidencia deberá ser rotatoria.

En tercer lugar, debemos mencionar también el rezago del Senado en relación con el ejercicio de su facultad para hacer un número significativo de nombramientos, entre ellos, los relativos a las y los Magistrados electorales estatales. Sirva como ilustración de esta circunstancia lo afirmado por el Senador César Cravioto, quien manifestó que, para mediados de 2023, la cámara alta tenía pendiente de nombrar a 76 servidores públicos, entre ellos 42 Magistradas y Magistrados electorales de las entidades federativas: 22 de los Tribunales Electorales Locales de 18 estados (correspondientes a la Convocatoria 2021) y 20 de 17 estados (correspondientes a la Convocatoria 2023).[4]

Ahora bien, la combinación de las anteriores circunstancias generó que empezaran a surgir conflictos en algunas entidades federativas, vinculados con la permanencia en el cargo de Magistradas y Magistrados de los Tribunales Electorales Locales que ya habían cumplido su período de ley, así como con la forma de reemplazarlos (ante la omisión del Senado de cubrir las vacantes correspondientes). Como se verá en el presente comentario, este es precisamente el núcleo central de la disputa a la que se refiere la sentencia que recayó al caso relativo al expediente SUP-JDC-254/2023.

Nuestro comentario se divide en cuatro apartados. En el primero, reflexionamos sobre la importancia que para el constitucionalismo moderno tiene el tema de la temporalidad, la duración y la permanencia en el cargo de los servidores públicos. En el segundo, examinamos las razones que llevaron a aprobar las reglas sobre nombramiento de las autoridades jurisdiccionales de las entidades federativas por parte del Senado, contenidas en el artículo 116.IV.c).5º de la CPEUM. En el tercero, hacemos una revisión somera de diversas sentencias de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) que contienen criterios importantes en relación con el referido tema. Por último, en el cuarto apartado analizamos la sentencia en dictada por la Sala Superior del TEPJF en el expediente SUP-JDC-254/2023, a la luz de diversas consideraciones examinadas en los apartados anteriores.

II. Importancia que para el constitucionalismo moderno tiene el tema de la temporalidad, la duración y la permanencia en el cargo de los servidores públicos

El tema de la integración de los órganos del Estado es uno de los más importantes del derecho constitucional. Son múltiples los aspectos que tienen que ver con él, y cada uno plantea diversas preguntas, como se puede ver a continuación:

1. Nombramiento de quienes integran los órganos: ¿cuál es el procedimiento para nombrarlos?; ¿cuáles son los órganos con la facultad de nombrar?; ¿cuáles son los requisitos para poder ser nombrado?
2. Remoción del cargo: ¿cuáles son las causas de remoción?; ¿a través de qué procedimiento se puede remover?; ¿cuáles son los órganos con la facultad de remover?
3. El número de integrantes de los órganos: ¿cuántas personas integran el órgano?[5]
4. La temporalidad del cargo: ¿cuál es tiempo de duración en el cargo?; ¿existe la posibilidad o no de prórroga en el cargo?; ¿existe la posibilidad o no de reelección?; ¿es vitalicio el cargo?

La definición de estos aspectos tiene que ver con la ingeniería constitucional, es decir, con las estructuras de incentivos, premios y castigos orientadas a regular los comportamientos de quienes integran los órganos del Estado (Sartori, 2020, 47-55). También tiene que ver con lo que Diego Valadés ha denominado el “sistemas de controles de los sistemas constitucionales”, cuyas interacciones son las que realmente dan sentido a un sistema constitucional (Valadés, 1998, 17). De esta manera, poder decir a un servidor público que su período en un cargo público feneció, que ya no tiene poder público, forma parte de dicho sistema de controles. Como lo ha explicado Alcubilla, tal es la racionalidad, por ejemplo, de la limitación a la reelección en los sistemas presidenciales, el cual “es un control interorgánico razonable o si me permiten muy razonable, y por ello imprescindible.” (Alcubilla, 2019, 67).

Desde los orígenes mismos del constitucionalismo moderno puede observarse la relevancia del tema de la duración en los cargos públicos. Por ejemplo, en un buen número de ensayos que forman parte de El Federalista, se encuentran referencias y reflexiones acerca de esta cuestión. Así, en El Federalista No. 37 James Madison afirma que:

El genio de la libertad republicana parece exigir, por una parte, no sólo que todo el poder proceda del pueblo, sino que aquellos a los que se encomiende se hallen bajo la dependencia del pueblo, mediante la corta duración de los períodos para los que sean nombrados; y que inclusive durante esos breves términos, la confianza del pueblo no descanse en pocas, sino en numerosas manos. Por el contrario, la estabilidad hace necesario que las manos que ejercen el poder lo conserven durante cierto tiempo. Las elecciones demasiado frecuentes producen un cambio continuo de hombres, y esta frecuente renovación de hombres trae consigo un constante cambio de disposiciones; mientras que la energía del gobierno requiere no sólo cierta duración del poder, sino que éste sea ejercido por una sola mano.

Por su parte, en El Federalista No. 52 (cuya autoría no está claro si se debe a Hamilton o a Madison), se afirma que:

Es una máxima aceptada y con sólido fundamento la de que cuando no entren en juego otras circunstancias, cuanto más grande sea el poder, menor debe ser su duración y, a la inversa, que cuanto menor es el poder, con mayor tranquilidad puede prolongarse su duración.

Por su parte, en El Federalista No. 70 y 71 Hamilton identifica a la “permanencia” como uno de los cuatro ingredientes que dan por resultado la “energía del Ejecutivo”,[6] la cual asocia a la estabilidad del sistema de administración: “mientras más prolongada sea su duración en funciones, mayor será también la probabilidad de contar con tan importante ventaja.” En este sentido, concluye Hamilton:

La conclusión que debemos desprender de ella es que el individuo que haga las veces de primer magistrado, sabiendo que en breve plazo deberá dejar su puesto, no tendrá en éste el interés suficiente para aventurarse a incurrir en críticas o dificultades de importancia por causa de la forma independiente en que haga uso de sus poderes, o debido a que desafíe la mala voluntad de una parte importante de la sociedad o inclusive de la facción que predomine en el cuerpo legislativo, aun en el caso de que esa malevolencia sea pasajera. Si únicamente existe la posibilidad de que pueda abandonar el cargo, en el caso de que no deba continuar como consecuencia de una reelección y se encuentra deseoso de esa continuación, sus deseos, en unión de sus temores, tenderán con más fuerza todavía a corromper su integridad o a rebajar su entereza. En ambos casos, la posición que ocupa se caracterizará por su debilidad e irresolución.

Por último, y en relación con el poder judicial, en El Federalista No. 79 Alexander Hamilton sostiene que:

Después de la permanencia en el cargo, nada puede contribuir más eficazmente a la independencia de los jueces que el proveer en forma estable a su remuneración.

La disposición relativa al sueldo de los jueces presenta todas las características de la prudencia y la eficacia, y puede afirmarse con seguridad que unida a la permanencia en el servicio, asegura la independencia judicial mejor que las constituciones de cualesquiera Estados en lo que respecta a sus jueces propios.

Obviamente, en la historia constitucional de México, el tema de la duración y la permanencia en los cargos públicos ha estado presente desde el inicio, como también lo han estado múltiples conflictos en torno al mismo. A guisa de ejemplo, recordemos el conflicto generado en Yucatán en 1872, el cual se presentó (como explica Tena Ramírez):

al ser expulsados del Estado los Poderes ejecutivo y legislativo, considerados usurpadores por habérsele dado efecto retroactivo a una reforma que ampliaba la duración de su mandato: el gobierno federal decretó el estado de sitio y al levantarlo se advirtió que no había provisión en la Constitución Federal ni en la yucateca para proveer a la sustitución de los Poderes desaparecidos (Tena, 1978, 451-452).

Como se recordará, al hacer consciencia de que no había solución constitucional para este tipo de conflicto, el poder constituyente permanente decidió aprobar la reforma de 1874 a la Constitución de 1857, por la cual se restableció el Senado, facultándolo para:

Declarar, cuando hayan desaparecido los Poderes constitucionales Legislativo y Ejecutivo de un Estado, que es llegado el caso de nombrarle un gobernador provisional, quien convocará a elecciones conforme a las leyes constitucionales del mismo Estado. El nombramiento de Gobernador se hará por el Ejecutivo federal con aprobación del Senado, y en sus recesos con la de la Comisión Permanente. Dicho funcionario no podrá ser electo Gobernador constitucional en las elecciones que se verifiquen en virtud de la convocatoria que él expidiere.[7]

Cabe señalar que, en teoría, esta facultad, fue diseñada como una modalidad de la intervención federal en relación a los graves trastornos que pueden afectar a las entidades federativas, a fin de subsanarlos. Sin embargo, en la práctica, se aplicó de manera “voluntariosa”, malinterpretándola y trastocándola “…para solucionar supuestos de trastornos interiores no previstos constitucionalmente, deformando, en consecuencia, todo el sistema de intervención federal” (González Oropeza, 1987, 85). Situación que procuró subsanarse a través de la Ley Reglamentaria de la fracción V del artículo 76 de la Constitución General de la República (publicada el 29 de diciembre de 1978), cuyo artículo 2º precisó las hipótesis bajo las cuales puede configurarse la desaparición de poderes en un Estado de la República. La fracción IV de dicho artículo se refiere al tema de la prórroga indebida en el ejercicio de los cargos públicos, en los siguientes términos:

Artículo 2o.- Se configura la desaparición de los poderes de un Estado únicamente en los casos de que los titulares de los poderes constitucionales:

I … III

IV.- Prorrogaren su permanencia en sus cargos después de fenecido el período para el que fueron electos o nombrados y no se hubieran celebrado elecciones para elegir a los nuevos titulares.

Esta hipótesis –en la cual de nuevo está presente el tema de la temporalidad– se refiere a un caso de “desaparición jurídica”, diferente de los casos de “desaparición fáctica” como la mencionada en la fracción III de dicho artículo, misma que se configura cuando los poderes de un Estado: “Estuvieren imposibilitados físicamente para el ejercicio de las funciones inherentes a sus cargos o con motivo de situaciones o conflictos causados o propiciados por ellos mismos, que afecten la vida del Estado, impidiendo la plena vigencia del orden jurídico.”

III. Reglas sobre nombramiento de las autoridades jurisdiccionales de las entidades federativas por parte del Senado, contenidas en el artículo 116.IV.c). 5º de la CPEUM

Como hemos sostenido en otro trabajo (Serna, 2018), la reforma de 10 de febrero de 2014 cambió de manera importante el sistema de organización de las elecciones en México, en particular en lo que tiene que ver con la distribución de competencias entre el IFE (INE a partir de dicha reforma) y los órganos electorales locales. En resumen, dicha reforma buscó que el INE asumiera atribuciones que antes estaban en manos de los órganos electorales locales. Y no sólo eso, sino que además se facultó al INE para nombrar a los integrantes de estos últimos, a la vez que se facultó al Senado para nombrar a las y los Magistrados electorales estatales.  Este cambio fue impulsado de manera especial por el Partido Acción Nacional (PAN), bajo el argumento de que los referidos órganos estaban controlados por los gobernadores de los Estados (en aquellos años, de mayoría priísta).

En el dictamen de las Comisiones Unidas de puntos constitucionales; de gobernación;  de reforma del estado;  de estudios legislativos (primera y segunda) del Senado, en relación con las iniciativas con proyecto de decreto por el que se reformarían y adicionarían diversos artículos de la Constitución general en materia política-electoral, se argumentó, entre otras cosas, que se buscaba retirar las funciones más controvertidas de los órganos electorales locales que habían puesto en duda su imparcialidad;  garantizar las condiciones de legalidad, certidumbre,  equidad y transparencia en los procesos locales; fortalecer las normas preventivas de la intromisión de otros poderes en las decisiones y  actuar de los órganos locales, con el propósito de hacer que los procesos electorales en todo el territorio nacional fueran homogéneos, que en ellos se observasen los principios arriba citados y se homologasen las calidades de los procesos electorales federal y de las entidades federativas.

Cabe recordar que la reforma constitucional de 2014 en materia político-electoral suscitó críticas en cuanto a su impacto en el sistema federal mexicano. En particular, y en relación con el punto de la iniciativa de reforma contenida en el artículo 116, fracción IV, inciso c), quinto, el diputado Víctor Reymundo Nájera Medina señaló en el debate correspondiente, que significaba una “vulneración por parte de la Federación a las facultades reservadas exclusivamente a los estados de la Unión, y que por lo mismo, no han sido cedidas expresamente a la Federación”. En particular, el diputado expresó que:

En efecto, la designación de los magistrados de los tribunales electorales de las entidades federativas son facultades reservadas porque están incorporadas en sus constituciones particulares y en los estados nunca las han cedido expresamente a la Federación, por lo que de llevarse a cabo el traslado de los nombramientos de los magistrados electorales locales al Senado de la República, equivale igualmente derogar o abrogar normas de las constituciones particulares de los estados por parte de una autoridad incompetente y sin observarse el proceso legislativo normal de derogar o abrogar la vigencia de una disposición constitucional por la única autoridad legislativa competente para ello, como son las legislaturas de las entidades federativas.[8]

A pesar de críticas como ésta, la disposición criticada se aprobó en sus términos, lo cual bien puede interpretarse como un ejemplo de cómo la clase política mexicana (más en específico, la que conforma el poder reformador de la Constitución), ha decidido que el principio federal debe ceder frente al principio democrático.

Vista en perspectiva histórica, la aprobación de la disposición contenida en el artículo 116.IV.c).5º debe inscribirse en una serie de reformas y adiciones al artículo 116 de la CPEUM a través de las cuales, desde la Constitución general, se prescribe cómo deben diseñarse normativamente las instituciones y los procesos políticos de las entidades federativas, por lo que provee una arquitectura constitucional bastante completa del sistema federal en el nivel sub nacional (definida desde el nivel nacional). 

Resulta interesante examinar cuál ha sido la evolución del artículo 116 de la Constitución general: para utilizar la terminología de Tarr y Williams, sus 14 reformas desde 1917 a la fecha se pueden interpretar en el sentido de que se amplía el espacio de la constitución nacional a expensas del “espacio constitucional subnacional” (Tarr y Williams, 2004).

En efecto, las sucesivas reformas que ha experimentado el artículo 116 de la Constitución general, han establecido normas sobre: el fortalecimiento de los poderes judiciales locales (garantías judiciales); la creación de órganos de fiscalización en los Estados; el deber de seguir las normas sobre remuneraciones de servidores públicos locales y de incluir dentro de sus proyectos de presupuestos, los tabuladores desglosados de las remuneraciones que se propone perciban sus servidores públicos; el deber de las legislaturas estatales de prever la forma de que los ciudadanos puedan presentar iniciativas de ley; el deber de que en las Constituciones locales se establezcan órganos autónomos para garantizar el derecho de acceso a la información pública y de protección de datos personales a nivel de las entidades federativas; el deber de que las Constituciones estatales establezcan la elección consecutiva de los diputados a las legislaturas de los Estados, hasta por cuatro periodos consecutivos. Por último, destacamos que un tema reiterado a las referidas reformas al artículo 116 de la CPEUM, es el relativo a la organización de los procesos electorales locales.

IV. Criterios de la SCJN en relación con la temporalidad, la duración, la permanencia y la prórroga en la ocupación de cargos públicos

En tiempos recientes encontramos múltiples ejemplos de conflictos que se han generado en relación con la temporalidad, la duración y la permanencia en el cargo de diversos servidores públicos, mismos que han sido resueltos por la SCJN. Para mayor claridad, dividiremos nuestro examen de los criterios generados por este Alto Tribunal en relación con los referidos temas en aquellos que derivan de conflictos que involucran a servidores públicos de elección popular, y conflictos que involucran a servidores públicos adscritos al poder judicial (federal y estatales).

1. Conflictos que involucran a servidores públicos de elección popular

1. Acción de inconstitucionalidad 3/2002[9]

En la acción de inconstitucionalidad 3/2002, el Pleno de la SCJN estableció que el hecho de que se varíe excepcionalmente y por una sola ocasión, el período de duración del ejercicio de los cargos de Gobernador, miembros de las legislaturas y ayuntamientos, no es inconstitucional en sí mismo, ya que tal desajuste temporal es precisamente de excepción, con la finalidad expresa en la misma norma de tránsito de igualar los períodos de elección o los procesos electorales con los de las elecciones federales.

Asimismo, la SCJN precisó que en aquellos casos en los cuales una entidad federativa decida extender o acortar los mandatos de los gobernadores deben hacerlo como una previsión a futuro, a fin de que el electorado esté plenamente informado y tenga conocimiento cierto del período que va a desempeñar el funcionario que elija, de modo que se respete su voluntad, situación que debe quedar establecida previamente al inicio del proceso electoral.

2. Acción de inconstitucionalidad 8/2002

Por otro lado, en la acción de inconstitucionalidad 8/2002, la SCJN reconoció la validez de varias disposiciones del Código Electoral del Estado de México que tuvieron como efecto adelantar cuatro meses la fecha de la elección de Diputados e integrantes de los Ayuntamientos. Entre otras cosas, en la sentencia correspondiente, la SCJN estableció que

aun cuando la modificación a las fechas de verificación de una elección pueda variar excepcionalmente el período de duración del ejercicio de un cargo de elección popular, ello por sí mismo no es inconstitucional, toda vez que, por un lado, dicho desajuste temporal es precisamente excepcional, y por el otro, porque de sostenerse lo contrario, se atentaría contra la autonomía de las entidades federativas al no permitírsele al legislador local modificar nunca las fechas de sus elecciones.

3. Acción de inconstitucionalidad 39/2006 y sus acumuladas 40/2006 y 42/2006

Adicionalmente, en la acción de inconstitucionalidad 39/2006 y sus acumuladas 40/2006 y 42/2006 la SCJN invalidó la modificación a la Constitución del Estado de Michoacán que amplió en un año los periodos de duración del Congreso local y de los Ayuntamientos, para elevarlo por única vez de tres a cuatro años, así como la elección por única vez de un gobernador para un periodo de transición (del 15 de febrero de 2008 al 30 de septiembre de 2009) mediante el voto de las dos terceras partes de la totalidad de los miembros del Congreso. En la sentencia correspondiente, la SCJN determinó que dicha modificación contrariaba la Constitución General, misma que prevé como la principal expresión de la estructura jurídica y del régimen político la renovación de los Poderes Ejecutivo y Legislativo y de los Ayuntamientos mediante elecciones libres, auténticas y periódicas en las que la ciudadanía ejerce su derecho al sufragio; renovación que tiene como única finalidad la designación de los representantes de la voluntad popular por la ciudadanía.

4. Acción de inconstitucionalidad 47/2006 y sus acumuladas 49/2006, 50/2006 y 51/2006

Igualmente, en la acción de inconstitucionalidad 47/2006 y sus acumuladas 49/2006, 50/2006 y 51/2006, el Pleno de la SCJN declaró la invalidez de dos artículos transitorios de la reforma a la Constitución del Estado de Chiapas, en los que fue ampliado por un año el mandato de los miembros del Congreso y de los Ayuntamientos que en ese entonces se encontraban en funciones. En este asunto, la SCJN sostuvo que la elección de los poderes públicos representativos –como característica de la soberanía estatal– debe respetar el contenido de los artículos 115 y 116 de la Constitución General, en específico, que las Constituciones y leyes de los Estados en materia electoral deben garantizar que las elecciones de los Gobernadores de los Estados, de los miembros de las Legislatura locales y de los integrantes de los Ayuntamientos sean realizadas mediante sufragio universal, libre, secreto y directo. Y fue sostenido también que el sistema de elecciones de los Estados está sujeto a la observancia de los derechos fundamentales, porque las Constituciones y las leyes locales en materia electoral deben garantizar que las elecciones se realicen mediante sufragio universal, libre, secreto y directo, aunado a que la soberanía estatal tiene como límite infranqueable los principios de la Constitución General según fue dispuesto en sus artículos 40 y 41.

En ese caso, la SCJN determinó que fueron transgredidos los derechos fundamentales de participación política (votar y ser votado) reconocidos en el artículo 35, fracciones I y II, en relación con los artículos 36 y 38 de la Constitución General y el principio de irretroactividad de las leyes previsto en el artículo 14 constitucional, en relación con el derecho a votar y ser votado. Es decir, fue sostenido también, que las reformas impugnadas desconocieron el mandato popular definido en la elección porque el Poder Reformador de la Constitución local prorrogó el nombramiento que originalmente les fue conferido solo para el periodo de tres años, en contravención de los principios democráticos previstos en la Constitución General.

5. Acción de inconstitucionalidad 13/2015

En la acción de inconstitucionalidad 13/2015 , el Pleno de la SCJN reconoció la validez de los artículos segundo y cuarto transitorios del decreto 536, que reformaron y derogaron diversas disposiciones de la Constitución Política del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, publicado el 9 de enero de 2015, mediante las cuales se estableció que los Diputados y el Gobernador electos en junio de 2016 durarían en su cargo dos años con el fin de adecuarse a la Constitución General a partir de la reforma en materia político-electoral de 2014. En su razonamiento, el Pleno determinó que dichas disposiciones no eran inválidas porque constitucionalmente no fue definido algún lineamiento para el lapso mínimo que debe durar el cargo de Gobernador y, en consecuencia, las legislaturas de los Estados tienen libertad para fijar lo conducente, siempre que no excedan el máximo de seis años previsto constitucionalmente.

Asimismo, el Pleno de la SCJN precisó que tal libertad configurativa no significa que las legislaturas locales puedan apartarse de los principios democráticos establecidos en la Constitución General, específicamente en cuanto a que la elección del Gobernador y de los Diputados debía llevarse a cabo mediante elecciones libres, auténticas y periódicas, en las que la ciudadanía ejerciera su derecho al sufragio, así como que el elector tenga la oportunidad de conocer para qué cargos y qué periodo elige a los candidatos, y la oportunidad de elegir y gozar de la libertad de elección, entre las alternativas que existan.

6. Acción de inconstitucionalidad 112/2019 y sus acumuladas 113/2019, 114/2019, 115/2019, 119/2019 y 120/2019

Por último, en la acción de inconstitucionalidad 112/2019 y sus acumuladas 113/2019, 114/2019, 115/2019, 119/2019 y 120/2019, el Pleno de la SCJN tuvo que pronunciarse sobre la regularidad constitucional o convencional del Decreto 351, emitido por el Poder Reformador de la Constitución local del Estado de Baja California,[10] por el cual se amplió el período del Gobernador de dicho estado de dos a cinco años. Esta reforma constituye lo que en la opinión pública nacional se conoció como la “Ley Bonilla”.

En este asunto, la SCJN determinó que la disposición impugnada no fue emitida como una previsión a futuro y, por ende, vulneraba las bases fundamentales que limitan la libertad configurativa que respecto de este tema tienen los Estados, en términos de lo establecido en el artículo 116 constitucional.

Además, consideró la SCJN que el Poder Reformador de la Constitución local había dispuesto de manera unilateral sobre la ampliación del mandato respecto del cual se expresó el voto de los ciudadanos, lo cual debía considerarse que vulneraba los derechos fundamentales de votar y ser votado, por lo que la disposición impugnada también vulneraba el artículo 116, fracción IV, inciso a), en relación con el artículo 35, fracciones I y II, de la Constitución.

2. Conflictos que involucran a servidores públicos del poder judicial

1. Acción de inconstitucionalidad 99/2016 y su acumulada 104/2016

La acción de inconstitucionalidad 99/2016 y su acumulada 104/2016 (promoventes Morena y PRD), derivó de los siguientes hechos: varios días después de haber designado el Senado a siete magistrados de la Sala Superior del TEPJF, conforme al artículo 99 constitucional, y habiendo éstos rendido protesta ante la cámara alta el 27 de octubre de 2016, el Congreso de la Unión decidió aumentar, por medio de una reforma a la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, el periodo de encargo de cuatros magistrados.

Al decidir este asunto, seis integrantes del Pleno de la SCJN se pronunciaron por la validez del decreto impugnado, mientras que cinco se manifestaron por la invalidez del mismo. Para los primeros, mientras no entraran en funciones los Magistrados recién designados no existía inconveniente constitucional alguno para fortalecer la inamovilidad de quienes fueron destinatarios de la reforma, si se tomaba en cuenta, por un lado, que se trataba de un aumento en el periodo de desempeño que no producía perjuicio alguno a los afectados, sino que más bien les favorecía; y por otro lado, que hasta el momento en que tomaran posesión de sus puestos, el principio de certeza en materia electoral cancelaría toda posibilidad de que las leyes ordinarias extendieran los plazos de duración de tales servidores públicos, pero no antes de que ocurriera esa asunción de funciones, pues en todo caso, esa limitante operaba respecto de los que estaban en la víspera de concluir su encomienda, pero no en contra de quienes estaban por sustituirlos.

Asimismo, y como consta en la sentencia aprobada por las y los seis Ministros de la mayoría, se razonó que con relación a las garantías de independencia y autonomía jurisdiccional, tampoco se advertía una lesión a tales atributos, pues al haberse incrementado por un mayor tiempo la inamovilidad de algunos de los integrantes de la Sala Superior del TEPJF, lejos de mermarse tales garantías, estos atributos más bien se fortalecían, pues era lógico que al garantizarse una mayor estancia en el cargo, al mismo tiempo también se favorecía, en beneficio de la sociedad, la presencia de magistrados cuya única encomienda es la de operar de manera imparcial el sistema especializado en administración de justicia electoral sin la presión de tener que encontrar, en un corto plazo, otra actividad diversa en la cual desempeñarse profesionalmente.

Según la mayoría de las y los Ministros, lo anterior significaba que el Poder Reformador de la Constitución consideró conveniente evitar la inestabilidad de criterios durante un lapso mayor, circunstancia que cumplía con el propósito del Poder Constituyente Permanente de combinar renovación y experiencia al interior de la Sala Superior del TEPJF, privilegiando la estancia de la misma integración por un tiempo mayor.

Por otro lado, el Ministro Ortiz Mena, a quien originalmente se envió el expediente como Ministro instructor para elaborar el proyecto de sentencia, estuvo entre quienes se pronunciaron por la invalidez del decreto impugnado, debido a que –desde su perspectiva– contrariaba uno de los elementos del procedimiento complejo de elección de los magistrados de la Sala Superior, que es la competencia del Senado de la República para designar el cargo por un mandato en específico a través de una votación calificada de las propuestas de la Corte.[11]

En su voto particular, el Ministro Ortiz Mena argumenta que la norma legal impugnada permitía que determinadas personas ocupen las magistraturas de la Sala Superior por un periodo ampliado de años, sin que tal aspecto fuera valorado por el órgano representativo como lo marca la Constitución Federal. Y abunda:

por consiguiente, la decisión que efectuó el Senado de la República, para la elección de las personas que ocuparían las magistraturas de la Sala Superior, tomó como punto de base que eran designadas por periodos de tres, seis y nueve años, según correspondiera. El precepto cuestionado suplanta entonces esa valoración del órgano representativo y, por sí mismo, origina la prórroga temporal del mandato o la constitución de un nombramiento diferenciado de cuatro Magistrados electorales, a pesar de que ya existía una designación legítima con condiciones disímiles respecto al periodo de nombramiento que debió ser respetado por el legislador secundario, al gozar de presunción de constitucionalidad y legitimidad.

Asimismo, consideró el Ministro Ortiz Mena que cuando se revisan actuaciones o normas que afectan directa o indirectamente al Poder Judicial, un correcto equilibrio en la división de poderes implica necesariamente que se respeten los principios de autonomía e independencia judicial (que en el contexto del caso el principio de división de poderes incluye a los de autonomía e independencia), los cuales se componen de una gran variedad de garantías mínimas, tales como un mecanismo específico de designación, el pre-establecimiento de la duración del encargo y la no disminución de remuneraciones, lo que en última instancia lleva a salvaguardar la apariencia de independencia de los juzgadores frente a la sociedad en general.

Además, el Ministro Ortiz Mena razonó que la persona que es elegida como titular de una magistratura electoral detenta ese cargo con la totalidad de sus prerrogativas, incluyendo el periodo de su mandato como garantía de la independencia judicial, por virtud de la designación de la Cámara de Senadores que se realizó con fundamento en ciertas normas previamente establecidas. La garantía de estabilidad –aseveró el Ministro Ortiz Mena– busca evitar la discrecionalidad de los órganos políticos en el nombramiento de dichos juzgadores, pues ello generaría en estos últimos una preocupación por su desempleo y correlativamente que la permanencia o ratificación sean vistas como un favor de los órganos políticos .[12] Según el razonamiento del Ministro Ortiz Mena, el principio general de división de poderes, tanto para el ámbito federal como el estatal, se encuentra interrelacionado con los principios de autonomía e independencia judicial que conforman a su vez el derecho de acceso a una justicia imparcial. A su vez, lo anterior exige que la legislación que regula a los jueces y tribunales cumpla con los condicionamientos mínimos que aseguren dichos principios, en particular, aquellos aspectos de la regulación que incidan en su procedimiento de nombramiento, en la duración de su encargo y en la protección contra presiones o injerencias externas.

En relación con la independencia judicial y su afectación por parte de la reforma impugnada, el Ministro Ortiz Mena señaló lo siguiente:

Igualmente, en esa etapa debe evitarse perjudicar u otorgarse beneficios irrazonables a un grupo de personas. Lo relevante es que los candidatos a la función jurisdiccional conozcan de antemano las condiciones del nombramiento, entre ellos el plazo, las cuales deben entenderse inmodificables. El plazo de nombramiento, cuando es previo y específicamente preestablecido, es inmodificable legislativamente una vez que el poder político ha designado a su titular, a fin de generar la certeza que no existirá discrecionalidad en el cambio de las condiciones de la función jurisdiccional y, con ello, evitar la preocupación del juzgador sobre su estabilidad en el cargo (benéfica o no), perjudicial para la independencia judicial que disminuye la calidad de la justicia a la que tienen derecho las personas.

Por todo lo anterior, el Ministro Ortiz Mena consideró que la reforma debía considerarse inconstitucional, debido a que había introducido el tipo de inestabilidad en las condiciones de los nombramientos, inamovilidad y estabilidad de los titulares de la función jurisdiccional que genera una vulneración a los principios de acceso a la justicia y división de poderes, en su vertiente de independencia judicial.

Finalmente, el aludido Ministro consideró que, al modificarse la temporalidad prevista en el antiguo artículo cuarto transitorio de los encargos de los titulares de las magistraturas (elegidos previamente a través de un procedimiento concreto, en el que se especificó un rango de tiempo para cada una de ellos) se había incurrido en una grave deficiencia: se afectaron las garantías judiciales de nombramiento y de inamovilidad y estabilidad y, con ello, se incidió en la independencia judicial que fundamenta esas garantías, dando lugar a una incertidumbre de que tal modificación legislativa pueda influir en el quehacer judicial. Y así concluyó su argumento: “La duración del encargo no es un elemento accesorio al nombramiento de los magistrados electorales en un régimen de transición ni a la función judicial. Como se ha dicho, es una garantía indispensable para la independencia judicial.”[13]

2. Acción de Inconstitucionalidad 95/2021 y su acumulada 105/2021

En la acción de inconstitucionalidad 95/2021 y su acumulada 105/2021,[14] los Senadores y los Diputados accionantes plantearon que el artículo Décimo Tercero Transitorio de Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, resultaba inconstitucional. Como se recordará, dicho artículo ampliaba el período para el cual había sido elegido el entonces Ministro Presidente de la SCJN y del Consejo de la Judicatura Federal, para que lo ejerciera por cinco años y once meses (y no cuatro, como lo establece el artículo 97, párrafo 5º de la CPEUM); y el de los Consejeros de la Judicatura Federal para ejercer dicho por siete años (y no cinco, como lo establece el artículo 100, párrafo 5º de la propia CPEUM).

Por mayoría de ocho votos, el Pleno de la SCJN determinó la invalidez del decreto impugnado, al transgredir las normas y principios constitucionales siguientes:

1. De forma directa se violó palmariamente el texto expreso y claro de los artículos 97, párrafo quinto y 100, párrafo quinto, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;
2. Como consecuencia de lo anterior, el artículo Décimo Tercero Transitorio violó también los principios de supremacía constitucional y jerarquía normativa, establecidos en el artículo 133 de la Constitución Federal;
3. Transgredió además el principio de división de poderes, consagrado en el artículo 49 de la CPEUM. En relación con este principio, se recordó en la sentencia que para evitar su vulneración existen prohibiciones implícitas referidas a la no intromisión, a la no dependencia y a la no subordinación de cualquiera de los poderes con respecto a los otros, por lo que, si un Poder del Estado Mexicano intenta modificar o atribuirse facultades que de acuerdo con la Constitución corresponden a otro Poder, ello sin duda afectaría el principio de división de poderes. En este sentido, el decreto impugnado constituía una de las más graves afectaciones al principio de división de poderes, ya que a través del mismo el Congreso de la Unión pretendía imponer al interior del Poder Judicial de la Federación que quienes hoy ocupan los cargos de Presidente de la SCJN y de Consejeros de la Judicatura Federal, los mantengan por dos años más de los que originalmente les fueron señalados, pasando por alto que la designación de tales funcionarios no le compete al  órgano legislativo, sino que es una facultad que corresponde única y exclusivamente al Pleno de la Suprema Corte:

si el Congreso de la Unión pretende imponer al Poder Judicial de la Federación una prórroga que modifica, sin soporte constitucional alguno, la duración del Ministro Presidente y de todos los Consejeros de la Judicatura Federal, resulta evidente que tal prórroga atenta contra el principio de división de poderes, tal como lo indicaron los accionantes.

4. Por último, la disposición impugnada transgredía los principios de autonomía e independencia judicial, mismos que se componen de una serie de garantías que buscan proteger la función judicial, las cuales abarcan desde la etapa de nombramiento hasta el desempeño del encargo. De manera significativa, se sostuvo en la sentencia que:

todas las reglas establecidas en la Constitución relativas a la designación, nombramiento y duración de los cargos de los funcionarios judiciales, y en especial de los de más alto rango o jerarquía, constituyen un núcleo duro que no puede ser modificado por ningún Poder en normas secundarias o actos contradictorios con lo que señala la Ley Fundamental, pues de hacerlo, se atentaría también contra los referidos principios de autonomía e independencia judicial.

Por lo anterior, para la mayoría del Pleno del más Alto Tribunal, si el Congreso de la Unión, a través del artículo Décimo Tercero Transitorio impugnado, transgredió las reglas contenidas en los mencionados preceptos constitucionales, debía concluirse que tal violación también atentaba contra los principios de autonomía e independencia judicial, pues incidía directamente en la conformación de los órganos cúpula del Poder Judicial de la Federación y en los periodos de duración en el cargo de quienes ocupan los de mayor jerarquía dentro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (el Presidente) y del Consejo de la Judicatura Federal (el Presidente y los Consejeros).

3. Acción de inconstitucionalidad 294/2020 y sus acumuladas 298/2020 y 301/2020

En las demandas de acción de inconstitucionalidad 294/2020 y sus acumuladas 298/2020 y 301/2020,[15] los partidos políticos accionantes manifestaron distintos conceptos de invalidez para impugnar el Decreto No. LXIV-201 que reformó el artículo 20, fracción V, párrafo tercero, de la Constitución Política del Estado de Tamaulipas, mediante el cual se redujo de cinco a tres el número de magistraturas del Tribunal Electoral local y modificó el periodo de duración de las magistraturas que sustituirían a las que terminaron su encargo en noviembre de 2020, para permanecer en el encargo únicamente por lo que hace al proceso electoral 2020-2021.

En este asunto, el Pleno de la SCJN decidió, en primer lugar, que el Congreso de Tamaulipas sí tenía competencia para determinar si el Tribunal Electoral local debe integrarse con tres o cinco magistraturas, pues conforme a lo dispuesto en los artículos 116, fracción IV, inciso c), numeral 5, de la CPEUM y 106 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, este aspecto relacionado con el funcionamiento del órgano jurisdiccional electoral pertenece al ámbito de regulación de las entidades federativas.

Por otro lado, el Pleno de la SCJN sostuvo que el artículo segundo transitorio del decreto impugnado había trastocado el proceso de escalonamiento, en cuanto redujo a unos diez meses la duración del encargo de los magistrados. Es decir, para el Pleno el decreto era inconstitucional en la parte en que disponía que su entrada en vigor será a partir del día siguiente al de la conclusión del proceso electoral 2020-2021, pues al pretender imponer esa temporalidad para reducir de cinco a tres magistrados el número de integrantes del Tribunal Electoral local, infringía los tiempos de escalonamiento, duración y permanencia en el encargo de dichos magistrados:

199.    Por tanto, teniendo en cuenta que la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales no deja al ámbito de las entidades federativas la duración en el encargo de las magistraturas electorales locales, es posible concluir que el decreto impugnado, al establecer un régimen transitorio que otorga a las dos magistraturas electas en el año dos mil veinte, una duración en el encargo únicamente por el tiempo que dure el proceso electoral 2020-2021, contraviene directamente el mandato de inamovilidad de siete años y vulnera el artículo 116, fracción IV, inciso c), numeral 5, de la Constitución federal.

4. Acción de inconstitucionalidad 170/2022 y su acumulada 172/2022

Por último, debemos señalar que, para efectos del presente comentario, resulta determinante aludir a lo resuelto por la SCJN en la acción de inconstitucionalidad 170/2022 y su acumulada 172/2022, en la cual por unanimidad de votos de las y los ministros presentes, declararon la invalidez del decreto en el que se previó la prórroga en el ejercicio del cargo de las magistraturas del Tribunal Electoral del Estado de Oaxaca, para el caso de que concluyera el periodo para el que fueron designadas y que el Senado de la República no hubiera designado a quienes deberían sustituirlas.[16] Referirnos a esta caso es imprescindible, debido a que la situación del mismo es prácticamente idéntica a la que tocó resolver a la Sala Superior en el expediente SUP-JDC-254/2023, lo cual resulta evidente al transcribir el artículo de la Ley del Tribunal Electoral del Estado de Baja California:

Artículo 12. Los magistrados electorales permanecerán en su encargo siete años. Si a la fecha en que concluya su nombramiento, el Senado aún no ha realizado la designación de que se trate, continuarán en su encargo hasta en tanto ésta sea efectuada.

Como bien se cita en la sentencia en comento, el ministro Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, expresó en la sesión correspondiente[17] que lo dispuesto en el artículo 28 Bis impugnado transgredía la Norma Suprema, dado que implicaba una prórroga en el nombramiento del Magistrado en cuestión; lo que provocaba:

un doble efecto de inconstitucionalidad, pues, por un lado, a través de la figura de la suplencia la ley autoriza que puede extenderse el plazo, contrariando directamente el contenido del artículo 106 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales y, con ello, el régimen de facultades concurrentes en materia electoral previsto en la Constitución General. Por otro, se invade también la esfera competencial del Senado al prorrogar las condiciones originales del nombramiento otorgado por dicha Cámara al titular de la magistratura cuyo periodo feneció.

V. La sentencia en SUP-JDC-254/2023 a la luz de todo lo anterior

Ahora bien, a partir de lo expuesto en los apartados anteriores, así como con base en otras consideraciones derivadas del análisis de diversos elementos contenidos en la sentencia comentada, podemos hacer las siguientes observaciones.

1. El interés jurídico de la parte actora

Un primer tema a discutir se refiere al interés jurídico de la parte actora en el caso en comento. En el párrafo 4.3 de la sentencia, se afirma que ésta “cuenta con interés jurídico, dado que la omisión impugnada es contraria a su pretensión de formar parte del pleno del Tribunal local”, lo cual, desde mi punto de vista, no es razón suficiente para concluir que sí tenía interés jurídico, pues la determinación de si éste se configura no se puede basar en una “pretensión” sino en la existencia de un derecho subjetivo. En mi opinión, la pregunta clave que debía ser contestada, para concluir lo anterior, era la siguiente: ¿tenía la parte actora derecho a ocupar la vacante abierta en el Tribunal? Para saberlo tenemos que recordar lo que establece el artículo 35 de la Ley del Tribunal de Justicia Electoral del Estado de Baja California, a saber:

ARTÍCULO 35.- Las ausencias o vacantes de los magistrados electorales, serán cubiertas de conformidad con las reglas siguientes:

I. Cuando sean temporales, ésta será cubierta por el Secretario General de Acuerdos del Tribunal o, en su caso, por el secretario de ponencia de mayor antigüedad, según acuerde el Pleno del Tribunal.

Las vacantes de magistrados hasta por quince días, no será necesario suplirlas en los periodos no electorales, siempre y cuando no afecte en el funcionamiento del Tribunal.

II. Cuando sean definitivas, se procederá conforme a la fracción anterior, procediendo el Presidente del Tribunal a dar aviso al Senado de la Republica para los efectos señalados en el numeral dos del artículo 109 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales.”

En mi opinión, de esta disposición se desprende que la parte actora (Secretario General de Acuerdos del Tribunal), no tenía derecho a ocupar la vacante, sino a ser considerado para ocupar la vacante, al igual que el secretario de ponencia de mayor antigüedad, correspondiendo al Pleno del Tribunal electoral de Baja California designar a cualquiera de los dos. Es decir, el interés jurídico como precondición para la procedencia de la acción debió haberse articulado en términos del derecho a integrar las autoridades electorales locales, el cual incluye: la posibilidad de desempeñar el cargo (ésta sería la hipótesis aplicable al caso en comento); el derecho a formar parte de los órganos directivos o desconcentrados de las autoridades electorales; la posibilidad de presidir el órgano correspondiente; además de que su tutela implica aquellas acciones que afectan el pleno ejercicio de la función electoral (Salmorán, 2012, 9).

En contraste con la sentencia en SUP-JDC-254/2023, en SUP-JDC-1495/2022 la Sala Superior del TEPJF sí sustentó la configuración del interés jurídico de la parte actora en la existencia de un derecho, al reconocer que la acción había sido promovida por un ciudadano:

en su carácter de Magistrado Electoral, quien se duele de diversos actos presuntamente constitutivos de violencia política, con lo cual estima se vulneran sus derechos político-electorales, en especial su derecho a integrar una autoridad jurisdiccional. Al respecto, esta Sala Superior ha establecido el criterio de que el derecho a conformar una autoridad electoral de las entidades federativas no se limita únicamente a integrarla, sino que implica el derecho a ejercer todas las funciones inherentes al cargo.

2. Facultades de los tribunales electorales estatales para inaplicar normas generales en procedimientos que no son un juicio

Otro tema interesante para discutir en el presente caso, resulta de la siguiente pregunta: ¿puede un Tribunal electoral estatal inaplicar por inconstitucional o inconvencional una norma general fuera de un juicio?; es decir, ¿puede hacerlo a raíz de una petición que una o un ciudadano le dirija?

La pregunta es pertinente debido a que, como consta en la sentencia, el actor solicitó a la Magistrada presidenta del Tribunal electoral de Baja California su incorporación para formar parte del Pleno de dicho órgano, bajo el argumento de que el artículo 12 de la Ley del Tribunal local resultaba inconstitucional, con base en lo resuelto por la SCJN en la Acción de Inconstitucionalidad 170/2022 y su acumulada. Por lo tanto, solicitó su inaplicación.

En la sentencia, se sostiene que, en principio, la Magistrada presidenta debió atender a esta petición, ya que, de nuevo, en principio, ésta juzgadora estaba “en posibilidad de tramitar el escrito de petición de forma que fuera el pleno quien atendiera la solicitud del actor respecto de la inaplicación del artículo 12 de la Ley del Tribunal local.”[18]

En la sentencia comentada se invoca como fundamento de lo anterior la tesis IV/2014 de rubro “ÓRGANOS JURISDICCIONALES LOCALES. PUEDEN INAPLICAR NORMAS JURÍDICAS ESTATALES CONTRARIAS A LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS Y A TRATADOS INTERNACIONALES”.[19]

todas las autoridades jurisdiccionales del país, pueden realizar un control de constitucionalidad y convencionalidad de las normas jurídicas, para garantizar el ejercicio pleno de los derechos humanos. En consecuencia, los tribunales electorales locales tienen facultades para analizar las normas jurídicas estatales, contrastarlas con lo dispuesto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, y después de realizar un ejercicio de interpretación conforme, en su caso, inaplicarlas en un asunto en concreto cuando sean contrarias a la norma fundamental, toda vez que cuenta con atribuciones para restituir el orden jurídico vulnerado mediante el dictado de una sentencia.

Sin embargo, en mi opinión, de este criterio se desprende que sólo a través del dictado de una sentencia los tribunales electorales locales pueden inaplicar normas generales que consideren inconstitucionales o inconvencionales; en el entendido de que las sentencias se dictan después de haberse llevado al cabo todas las etapas que la ley marca para el juicio correspondiente, según las características de cada medio de impugnación.

Pero en el caso que nos ocupa, la solicitud de la parte actora dirigida a la Magistrada presidenta del Tribunal Electoral de Baja California, en el sentido de inaplicar el artículo 12 de la LTJEBC, no se dio en el contexto de un juicio, sino en relación con el ejercicio del derecho de petición de un ciudadano.

Cabe señalar que este tema se relaciona con lo planteado en el voto particular formulado por la Magistrada Janine M. Otálora Malassis en el Asunto General SUP-AG-293/2022, en el cual sostuvo que la Sala Superior del TEPJF

sólo está legalmente habilitada para conocer de los medios de impugnación previstos en la ley y no así para responder consultas sobre las facultades de algún tribunal local, máxime que se trata de una petición, como incluso se señala en el acuerdo de la Sala”

Para la Magistrada Otálora, la Sala Superior sólo tiene facultades para resolver casos contenciosos y no para atender aspectos consultivos.[20]

3. El alcance de la libertad configurativa de las legislaturas locales para determinar el mecanismo para cubrir la vacante de una magistratura electoral estatal

Por otra parte, veo un conflicto entre lo afirmado en el párrafo 67 y el párrafo 80 de la sentencia. En el primero, se sostiene que “los congresos locales tienen, en principio, plena libertad configurativa para determinar cuál va a ser el método a seguir ante una vacante de una magistratura.” En el segundo, se afirma “…se concluye que las legislaturas locales tienen libertad configurativa para determinar el mecanismo para cubrir las vacancias de magistraturas electorales, siempre y cuando este mecanismo no lleve a una persona a exceder en su encargo más de siete años.”

En realidad, la libertad configurativa de las legislaturas locales para definir el método a seguir ante una vacante de una magistratura en el tribunal electoral estatal correspondiente, sí está limitado y condicionado por la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales. De hecho, a esta cuestión se refiere en su voto razonado el Magistrado Felipe de la Mata, con relación al Juicio de la Ciudadanía SUP-JDC1495/2022, cuando al analizar el ya referido artículo 28 Bis de la Ley Orgánica del Tribunal Electoral del Estado de Oaxaca, sostuvo lo siguiente:

La norma cuestionada admite un análisis desde dos perspectivas: a) examen en abstracto, la norma es constitucional porque las legislaturas locales tienen libertad configurativa para prever el régimen de suplencias de las magistraturas y b) análisis en el caso concreto, la norma se debe interpretar de forma sistemática y funcional, en el entendido que no resulta aplicable para aquellos casos en los que se rebase el plazo máximo de siete años que deben permanecer las magistraturas electorales locales en su cargo.

Cabe señalar que en sintonía con lo anterior, en el párrafo 80 de la sentencia en comento se concluye que las legislaturas estatales “tienen libertad configurativa para determinar el mecanismo para cubrir las vacancias de magistraturas electorales, siempre y cuando este mecanismo no lleve a una persona a exceder en su encargo más de siete años.”

4. El problema jurídico que se debía resolver en el juicio de la ciudadanía en cuestión

En el párrafo 40 de la sentencia en comento, se expresa que

el problema jurídico que se debe resolver en este juicio de la ciudadanía consiste en determinar si le asiste o no la razón al actor cuando afirma que el acto impugnado está indebidamente fundado y motivado, además de que vulnera los principios de legalidad, congruencia, certeza y seguridad jurídica.

Sin embargo, llama la atención que la sentencia no resuelve el problema jurídico así planteado, sino que toma la vía de determinar lo que se anuncia en el párrafo 41 de la misma: (i) si le asiste la razón al actor cuando alega que la autoridad responsable no atendió a su petición y pretensión principal; y (ii) si le asiste la razón al actor respecto de si se debe inaplicar, para el caso concreto, el artículo 12 de la Ley del Tribunal local.

5 La obligatoriedad de un criterio derivado de una decisión de la SCJN cuando todavía no hay “engrose” de la sentencia

La parte actora presentó, en su calidad de secretario general de acuerdos del Tribunal local, para integrar el pleno de ese órgano jurisdiccional “para el efecto de acatar el criterio establecido por la SJCN al resolver la Acción de Inconstitucionalidad 170/2022 y su acumulada”, en la cual la SCJN consideró que era inconstitucional la prórroga y la continuidad en el ejercicio del cargo de una magistratura electoral establecida mediante una ley emitida por el Congreso local de Oaxaca.

En el párrafo 83 de la sentencia en comento, la Sala Superior del TEPJF es cauta en este tema, pues si bien sostiene que era válido concluir que la permanencia en el cargo de la Magistrada Elva Regina Jiménez Castillo estaba perpetuando una situación que es contraria a lo resuelto por la SCJN en la Acción de Inconstitucionalidad 170/2022 y su acumulada, concluye también que “con independencia de las consideraciones que fueron esgrimidas por el máximo tribunal constitucional”, lo cierto era que el plazo fijo por el que fue designada la mencionada Magistrada ya había fenecido.

La parte actora toma como obligatorio aplicar el criterio de contenido en lo resuelto por la acción de inconstitucionalidad 170/2022 y su acumulada, en tanto que la Sala Superior se limita a tomar en cuenta las razones contenidas en lo resuelto por la SCJN, a partir de la versión taquigráfica de la sesión en la cual se resolvió dicha acción en el sentido de declarar la invalidez del ya citado artículo 28 Bis de la Ley Orgánica del Tribunal Electoral del Estado de Oaxaca.

Lo anterior nos lleva a preguntarnos lo siguiente: ¿es obligatorio aplicar un criterio derivado de una decisión que todavía no ha sido objeto del “engrose” correspondiente?[21] Nuestra opinión es que, en estricto sentido, no es obligatorio hacerlo.

En relación con este tema, Lara Chagoyán distingue así entre Decisión-acto y Decisión-documento. La primera es la decisión que toman las y los Ministros en el proceso de deliberación y argumentación oral, que culmina con una votación en el Pleno o en las Salas. La segunda es la decisión que consta por escrito en el denominado “engrose” de la sentencia. A veces hay diferencias entre una y otra. Suele suceder que la segunda se aleje en algunos aspectos de la primera, “lo cual no es un asunto menor si se piensa en que la decisión-documento será utilizada en el futuro a manera de precedente” (Lara, 2020, 167).

6. La suplantación de la facultad del Senado

Siguiendo lo resuelto por la SCJN en la acción de Inconstitucionalidad 294/2020 y sus acumuladas; así como los criterios de la propia Sala Superior del TEPJF en SUP-JDC-1495/2022 y lo expresado por el Ministro Arturo Zaldívar en la versión taquigráfica de la sesión en la que se resolvió la acción de Inconstitucionalidad 170/2022 y su acumulada (en la que se declaró la invalidez de ese artículo 28 Bis de la Ley Orgánica del Tribunal Electoral del Estado de Oaxaca), en la sentencia en comento la Sala Superior del TEPJF sostuvo que el reconocimiento de la libertad configurativa de las legislaturas locales para determinar el mecanismo para cubrir las vacancias de las y los Magistrados electorales no quería decir que éstas pudiesen incidir en la facultad exclusiva del Senado de nombrar a dichos servidores públicos, ni mucho menos ampliar el plazo fijo de siete años señalado en el artículo 106, párrafo 1 de la LGIPE.

Reconociendo que lo anterior es correcto, a mi juicio, el razonamiento pudo haberse reforzado con argumentos como el sostenido por el Ministro Ortiz Mena en su voto particular, relativo a la acción de inconstitucionalidad 99/2016 y su acumulada 104/2016, en el sentido de que normas como la contenida en el artículo 28 Bis de la Ley Orgánica del Tribunal Electoral del Estado de Oaxaca (y–decimos nosotros– también el artículo 12 de la Ley del Tribunal Electoral del Estado de Baja California), permitían que determinadas personas ocuparan las magistraturas electorales por un periodo ampliado de años, sin que tal aspecto fuera valorado por el órgano representativo como lo marca la Constitución General de la República. Es decir, este tipo de normas suplantan la valoración del órgano representativo y originan la prórroga temporal del mandato de las y los magistrados, lo cual no es un asunto menor, pues de tal valoración deriva la presunción de constitucionalidad y la legitimidad del nombramiento en cuestión.[22]

Además, en la sentencia comentada se pudo haber enfatizado que lo anterior configuraba una violación al régimen de facultades concurrentes en materia electoral previsto en la CPEUM.

7. La afectación de los principios de autonomía e independencia judicial (garantías judiciales de nombramiento y de inamovilidad y estabilidad), de los que depende el derecho de acceso a una justicia imparcial

Finalmente, se echa de menos en la sentencia comentada un argumento relacionado a la afectación que, normas como la contenida en el artículo 12 de la Ley del Tribunal Electoral del Estado de Baja California, tienen sobre los principios de autonomía e independencia judicial y el derecho de acceso a una justicia imparcial (mismos que, a su vez, se componen de una diversidad de garantías judiciales mínimas, tales como un mecanismo específico de designación, el pre-establecimiento de la duración del encargo y la no disminución de remuneraciones).[23]

Como lo sostuvo el Ministro Ortiz Mena en su voto particular arriba analizado, el tipo de inestabilidad en las condiciones de los nombramientos, inamovilidad y estabilidad de los titulares de la función jurisdiccional genera una vulneración a los principios de acceso a la justicia y división de poderes, en su vertiente de independencia judicial. Es decir, se pudo haber sostenido que al modificarse la temporalidad se afectaron las garantías judiciales de nombramiento y de inamovilidad y estabilidad y, con ello, se incidió en la independencia judicial que fundamenta esas garantías, dando lugar a una incertidumbre de que tal modificación legislativa pueda influir en el quehacer judicial. Lo anterior, porque la duración del encargo no es un elemento accesorio al nombramiento de los magistrados electorales, sino una garantía indispensable para la independencia judicial.

Reiteramos en este punto lo afirmado por el Pleno de la SCJN al resolver la acción de Inconstitucionalidad 95/2021 y su acumulada 105/2021:

todas las reglas establecidas en la Constitución relativas a la designación, nombramiento y duración de los cargos de los funcionarios judiciales, y en especial de los de más alto rango o jerarquía, constituyen un núcleo duro que no puede ser modificado por ningún Poder en normas secundarias o actos contradictorios con lo que señala la Ley Fundamental, pues de hacerlo, se atentaría también contra los referidos principios de autonomía e independencia judicial.

VI. Fuentes consultadas

Acción de Inconstitucionalidad. 112/2019 y sus acumuladas 113/2019, 114/2019, 115/2019, 119/2019 y 120/2019. Promoventes: Partidos Acción Nacional, Movimiento Ciudadano, de la Revolución Democrática, Revolucionario Institucional, De Baja California, y Comisión Nacional de los Derechos Humanos. Ministro: José Fernando Franco González Salas. SCJN. https://www.cndh.org.mx/sites/default/files/resolucion/2020-12/Acc_Inc_2019_120-Res.pdf

———. 13/2015. Promovente: Partido Político Movimiento Ciudadano. Ministro José Fernando Franco González Salas. SCJN. http://www.teemmx.org.mx/docs/marco_normativo/acciones_de_inconstitucionalidad/Acc_de_inc_13-2015.pdf

———. 170/2022 y su acumulada 172/2022. Promoventes: Partido Acción Nacional y Partido político local Nueva Alianza, Oaxaca. Ministro: Arturo Zaldívar Lelo de Larrea. SCJN. https://www.scjn.gob.mx/acuerdos_controversias_constit/1702022-y-su-acumulada-1722022-25-de-abril-de-2023-acciones-de

———. 294/2020 y sus acumuladas 298/2020 y 301/2020. Promoventes: Partido del Trabajo, Fuerza por México Y Morena. Ministra: Ana Margarita Ríos Farjat. SCJN. https://bj.scjn.gob.mx/doc/sentencias_pub/grxE5n8BkURTGTrerM__/%2030558

———. 3/2002. Promovente: Partido del Trabajo. Ministro: José de Jesús Gudiño Pelayo.  SCJN. https://www2.scjn.gob.mx/ConsultaTematica/PaginasPub/DetallePub.aspx?AsuntoID=47059

———. 39/2006 y sus acumuladas 40/2006 y 42/2006. Promoventes: Partido De La Revolución Democrática, Partido Convergencia y Partido Alternativa Socialdemócrata Y Campesina. Ministro: José de Jesús Gudiño Pelayo. SCJN. https://www2.scjn.gob.mx/juridica/Engroses/3/2006/19/3_86821_0.doc

———. 47/2006 y sus acumuladas 49/2006, 50/2006 y 51/2006. Promoventes: Partidos Políticos Acción Nacional, de La Revolución Democrática, Convergencia y Revolucionario Institucional. Ministra: Margarita Beatriz Luna Ramos. SCJN. https://www.te.gob.mx/iuse/media/files/73da61de296de74f71df069950e85b60-0.pdf

———. 8/2002. Partido Acción Nacional. Ministro: José Vicente Aguinaco Alemán. SCJN. https://bj.scjn.gob.mx/doc/sentencias_pub/fjV93ngB_UqKst8oCp1_/%22Geograf%C3%ADa%20electoral%22

———. 95/2021 y su acumulada 105/2021. Promoventes: Diversos integrantes de las Cámaras de Senadores y de Diputados del Congreso de la Unión. Ministro: José Fernando Franco González Salas. SCJN. https://bj.scjn.gob.mx/doc/sentencias_pub/0xtNsX4BkURTGTreDW2h/Accion%20de%20inconstitucionalidad%2095/2021

———. 99/2016 y su acumulada 104/2016. Promoventes: Movimiento Regeneración Nacional y Partido de la Revolución Democrática. Ponente: Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena. Secretario: Alfredo Villeda Ayala. https://bj.scjn.gob.mx/doc/sentencias_pub/PymH3XgB_UqKst8oVIqF/%22IFE%22

Alcubilla, Enrique Arnaldo. 2019. “La racionalidad de la prohibición de reelección en el sistema de gobierno presidencial”, Cuadernos de Pensamiento Político, No. 64.

Cámara de diputados. 5 de diciembre de 2013. “Discusión de la Minuta con proyecto de decreto que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia político-electoral”. Versión estenográfica. http://cronica.diputados.gob.mx/Estenografia/LXII/2013/dic/20131205.html

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[1] Fechada el 27 de julio de 2023.

[2] Art. 116, fracción IV, inciso c) párrafo 5º.

[3] Numeral reformado DOF 13 de abril de 2020.

[4] Ver “Excitativa a la Presidencia de la Mesa Directiva del Senado de la República, con el propósito de que exhorte a las comisiones que resulten pertinentes a elaborar los dictámenes correspondientes de los nombramientos pendientes que tiene el Senado de la República, en términos del Reglamento del Senado de la República, presentada por el Senador César Arnulfo Cravioto Romero del grupo parlamentario de MORENA”, fechada el 22 de junio de 2023.

[5] Como se sabe, existen órganos unipersonales, bipersonales y colegiados.

[6] Los otros tres son: la unidad, el proveer adecuadamente a su sostenimiento y poderes suficientes.

[7] Artículo 72.B.V de la Constitución mexicana de 1857 (antecedente del Artículo 76.V de la Constitución mexicana de 1917).

[8] Discusión de la Minuta con proyecto de decreto que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia político-electoral. 5 de diciembre de 2013. Por su parte, pero expresando su postura en favor de la referida disposición, en ese mismo debate la diputada Consuelo Argüelles Loya argumentó que: “Asimismo, los magistrados de los Tribunales Electorales de los estados serán designados por el Senado, lo que impide la intromisión de los actores locales en la conformación de dichos órganos jurisdiccionales, lo que actualmente se da como un secreto a voces en algunos estados.”

[9] Por medio de esta acción de inconstitucionalidad se impugnó la reforma a la Constitución de Aguascalientes por la cual, para efectos de homologar las fechas de las elecciones estatales y municipales con los procesos electorales federales del año 2006, el Gobernador del Estado de Aguascalientes duraría en su encargo cinco años, y los Diputados integrantes de la LIX Legislatura y los Ayuntamientos electos en el año 2004, dos años, por única vez. En este caso, dicha reforma se consideró constitucionalmente válida por parte de la SCJN.

[10] Publicado en el Periódico Oficial de esa entidad el 17 de octubre de 2019, por el cual se reformó el artículo octavo transitorio de la Constitución Política de ese Estado, aprobado mediante Decreto 112 de 11 de septiembre de 2014.

[11] Para el Ministro Ortíz Mena “…la pregunta constitucional a contestar en el caso gravitaba en resolver si, dado que el principio de división de poderes se entrelaza y comprende a los de independencia y autonomía judicial, enmarcados en el derecho de acceso a la justicia, ¿debe considerarse que tales principios conllevan a que el Congreso de la Unión no pueda, bajo pena de una declaratoria de invalidez, cambiar legalmente las condiciones de los nombramientos de los titulares de un tribunal terminal una vez designados, aun cuándo se realice con el propósito de extender la titularidad de su nombramiento?”

[12] Este criterio se encuentra en la tesis de jurisprudencia 105/2000.

[13] Caber recordar la tesis 101/2000 de la SCJN. En ella, sostiene la Corte que como formas de garantizar esta independencia judicial en la administración de justicia local, se consagran diversos principios básicos a los que deben sujetarse las entidades federativas y los poderes en los que se divide el ejercicio del poder público, entre los cuales destaca la estabilidad o seguridad en el ejercicio del cargo que se manifiesta en varios aspectos, entre los cuales destaca: “La determinación en las Constituciones Locales, de manera general y objetiva, del tiempo de duración en el ejercicio del cargo de Magistrado, lo que significa que el funcionario judicial no podrá ser removido de manera arbitraria durante dicho periodo;"

[14] Sentencia publicada DOF 18 febrero 2022.

[15] Sentencia publicada en el DOF 19 de mayo de 2022.

[16] El artículo impugnado (artículo 28 Bis de la Ley Orgánica del Tribunal Electoral del Estado de Oaxaca) establece lo siguiente: “Artículo 28 Bis. Para el caso de que concluya el periodo para el que fue designado un Magistrado o Magistrada del Tribunal Electoral del Estado de Oaxaca, y el Senado de la República no haya hecho la designación de la persona que deba sustituirlo en el cargo, aquel o aquella continuará desempeñando el cargo de Magistrada o Magistrado Electoral, hasta en tanto el Senado de la República haga la designación correspondiente.”

[17] En la sentencia que comentamos se aclara que al no encontrarse disponible en engrose respectivo, se citan las palabras del Ministro Zaldívar, con base en la versión taquigráfica de la sesión.

[18] Ver párrafos (48 ) y (52) de la sentencia en comento.

[19] TEPJF, Sala Superior, Gaceta de Jurisprudencia y Tesis en materia electoral, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Año 7, Número 14, 2014, páginas 53 y 54.

[20] En este caso, el Pleno del Tribunal Electoral de Oaxaca consultó a la Sala Superior del TEPJF la competencia para conocer de la petición del Magistrado de dicho Tribunal, quien solicitó al mismo la aplicación del artículo 28 Bis de la Ley Orgánica del Tribunal Electoral del Estado de Oaxaca por considerarlo inconstitucional. La Sala Superior acordó que el Tribunal Electoral de Oaxaca era el órgano competente para conocer de la petición planteada por el promovente y le ordenó al dicho órgano jurisdiccional resolver a la brevedad la petición que le fue formulada.

[21] Los artículos 44 y 45 de la Ley Reglamentaria del artículo 105 de la CPEUM se refieren a la publicación de las sentencias en el Semanario Judicial de la Federación y en el Diario Oficial de la Federación, así como al momento a partir del cual producirán sus efectos, en los siguientes términos: “Artículo 44. Dictada la sentencia, el Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenará notificarla a las partes, y mandará publicarla de manera íntegra en el Semanario Judicial de la Federación, conjuntamente con los votos particulares que se formulen. Cuando en la sentencia se declare la invalidez de normas generales, el Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenará, además, su inserción en el Diario Oficial de la Federación y en el órgano oficial en que tales normas se hubieren publicado.” Por su parte, el artículo 45 establece lo siguiente en su primer párrafo: “Artículo 45. Las sentencias producirán sus efectos a partir de la fecha que determine la Suprema Corte de Justicia de la Nación.”

[22] En la versión taquigráfica de la sesión en la cual se resolvió la acción de inconstitucionalidad 170/2023 y su acumulada, se puede leer la siguiente afirmación del Ministro Arturo Zaldívar: “se invade también la esfera competencial del Senado al prorrogar las condiciones originales del nombramiento otorgado por dicha Cámara al titular de la magistratura cuyo periodo feneció.”

[23] Esta argumentación sí fue desarrollada en el voto concurrente formulado por el Magistrado Indalfer Infante Gonzales respecto a la resolución dictada en el Juicio para la protección de los derechos político-electorales de la ciudadanía SUP-JDC-1495/2022, en la cual la Sala Superior del TEPJN determinó la invalidez del artículo 28 Bis de la Ley Orgánica del Tribunal Electoral del Estado de Oaxaca.